Дорожное хозяйство стоит на пороге серьезных трансформаций, обещающих изменить лицо отрасли и повысить конкуренцию.
Правительства приходят и уходят, а дороги, равно как и проблемы, с ними связанные, остаются. В то же время именно дороги влияют на динамику развития регионов, развивая обслуживающую инфраструктуру (рестораны, гостиницы), туризм, индустрию перевозок. Дорога в перспективе может превратиться и в надежный источник прибыли.
Сегодня все функции по управлению дорожным комплексом Украины возложены на Государственную службу автомобильных дорог Украины (Укравтодор). Лишь благодаря эффективному функционированию этой организации и проведению необходимых реформ возможно создание мощной индустрии, занимающейся проектированием, строительством и эксплуатацией дорог на уровне мировых стандартов. В субботу 10 августа премьер-министр Украины Виктор Янукович представил нового главу Государственной службы автомобильных дорог Украины Владимира Демишкана, уже занимавшего этот пост в 2001-2003 гг. О том, какое наследство, остается новому руководителю, «&» говорил с его предшественником — Вадимом Гуржосом.
Корень бед
В. Г.: У нас ежегодно на дорогах погибает более 7,2 тыс. человек. Таким образом, ежегодно мы получаем новый Афганистан. Причины понятны всем — демонстративное нарушение правил, алкоголь, быстрая езда и дороги, не приспособленные к высоким скоростям. В этой грустной статистике доля аварий, происходящих вследствие неудовлетворительного состояния дорог, приблизительно составляет 6-8%. Процент относительно невысокий, но поскольку за этими цифрами стоят человеческие жизни, это не статистика — это трагедия. «Укравтодор» наряду с другими органами несет ответственность за безопасность на дорогах в части соблюдения всего, что связано с дорогой, знаками, разметкой, освещением.
«&»: В Украине существуют достаточно высокие ставки транспортного сбора. Тем не менее автолюбители жалуются, что за последние годы состояние дорог кардинально не улучшилось. В чем причина такой ситуации?
В. Г.: Ключевая проблема дорожной отрасли — недофинансирование. Сегодня основная часть денежных средств на развитие автомобильных дорог идет из специального фонда бюджета, который пополняется за счет акцизов и пошлин на нефтепродукты и транспортные средства, а также части транспортного сбора, поступающей от местных бюджетов. Доля транспортного сбора, который ежегодно составляет порядка 700 млн. грн., в общем фонде не превышает 7-8%, поскольку от 50 до 70% полученных денег остается в областных бюджетах и направляется на обслуживание коммунальных дорог.
«&»: А как с этим вопросом обстоит дело в европейских государствах?
В. Г.: К примеру, в Англии на километр дороги выделяется $650 тыс. Сопоставимые цифры — по Германии, Австрии и другим странам, по отношению к которым часто говорят: «Посмотрите, какие у них прекрасные дороги!». В Украине же на 170 тыс. км дорог, пребывающих в ведении «Укравтодора», остается 3,9 млрд. грн., или 23 тыс. грн. на один километр ($4,5 тыс.). Такое сравнение отчасти некорректно, но позволяет провести определенные параллели.
К сожалению, мало кто вникает в эти проблемы и понимает, что недополученные средства сегодня обернутся для экономики большими затратами завтра, так как каждый доллар, вложенный в строительство дорог, приносит в экономику косвенно $3.
«&»: Существует ли решение проблемы дефицита бюджетного финансирования?
В. Г.: Решить проблему с бюджетным финансированием возможно следующим образом. Во-первых, необходимо обеспечить 100% поступления средств, которые в свою очередь должны использоваться только на содержание и ремонт дорог. Финансирование объектов капитального строительства необходимо выделить из специального фонда. И объекты эти должны идти отдельной строкой в общем фонде бюджета, как это предусмотрено в Законе «Об автомобильных дорогах Украины». Во-вторых, требует пересмотра существующее бюджетное планирование, носящее годовой характер. Для дорожной отрасли такой график неприемлем, поскольку для постройки дороги необходимо подготовить проект, согласовать его, обеспечить финансирование (это невозможно реализовать в течение одного финансового года). Бюджетное планирование должно быть с горизонтом минимум на пять лет, в течение которых государство обязано гарантировать, что бюджет «Укравтодора» изменять не будут. Это поспособствует нормальному планированию и работе, позволит избегать долгостроев. Если строительство не выполнять концентрированно в пределах одного-двух строительных сезонов, в связи с сегодняшними темпами удорожания материалов и услуг оно фактически превращается в обслуживание инфляции, а не в постройку объекта.
«&»: Имеет ли место в службе «Укравтодора» злоупотребление финансированием и нерациональное использование средств?
В. Г.: Государство имеет достаточно хороший контроль в этой области, который мы унаследовали еще с советских времен. К тому же деньги имеют целевое назначение, могут использоваться только на проекты, которые утверждены органами исполнительной власти, а их движение полностью контролируется государством через регулирующие и контролирующие органы. Потому злоупотреблений в этой части практически нет.
Но в то же время присутствует нерациональное использование средств, поскольку существующая структура службы автомобильных дорог Украины неэффективна. «Укравтодор» имеет все признаки искусственной монополии: у него свои проектные организации, экспертизы, проверяющие и строительные компании. Эти подразделения уже не способны конкурировать на рынке, но им вынуждены идти на уступки, чтобы давать хоть какие-то объемы работ, поскольку де-факто это государственные люди, за которых государство в ответе. Правда, часто государственные строительные компании злоупотребляют излишней опекой, выполняя функции некачественно. Они знают, что независимо от того, будет работа или нет, деньги им все равно дадут.
«&»: Согласно недавнему постановлению Кабмина, «Укравтодор» перестал быть распорядителем бюджетных денег первого уровня, делегировав свои функции Минтрансу. Как это отразится на деятельности организации?
В. Г.: Это решение ничего не даст для государства, только затруднит работу. К примеру, у «Укравтодора» есть платежи по обязательствам, которые необходимо выполнять в течение пяти дней после прихода счета. Если будет подчинение через Минтранс (как распределителя бюджетных средств), процедура затянется до 15 дней. Соответственно возникнут штрафы. К тому же во всех международных договорах на заимствование средств указано, что «Укравтодор» не должен менять свой статус. Также возникнут проблемы и трудности в Минтрансе, там некому будет этим заниматься.
Исполнительный подряд
В. Г.: Украина — единственная страна на европейском пространстве (даже Беларусь и Россия давно ушли от этого), в которой государство обслуживает и содержит дороги как государственного, так и местного значения (это около 170 тыс. км). Во время работы в должности главы «Укравтодора» мною была поставлена задача разделить государственные и местные дороги, поскольку последние — забота местных властей. «Укравтодору» должны остаться только дороги государственного значения (16,3 тыс. км), совпадающие с международными транспортными коридорами и связывающие областные центры. Это та составляющая инфраструктуры, которая стратегически важна для функционирования всей экономики государства. Их поддержание как раз и должно быть государственной задачей.
Мы также предлагали отдать как можно больше функций подряда на рынок, привлекая частные структуры, которые способны быстрее и лучше справляться с возложенными на них функциями. Тогда отпадет необходимость содержать огромный аппарат (42,5 тыс. человек) с многоуровневой системой управления.
В. Г.: Реструктуризация будет проходить постепенно, но в конечном итоге за государством будет закреплена лишь функция заказчика работ, предусматривающая разработку научно-технической политики, формирование стратегии развития и проведение контроля. Рынок строительных услуг уже хорошо развит, на нем достаточно организаций, занимающихся капитальным строительством и ремонтом. Сегодня практически создан институт независимых подрядчиков, остается только ввести некоторые элементы, существующие в международных тендерных системах. Также необходимо создать институты независимых экспертиз, проектировщиков и эксплуатации дорог, которые пока не развиты, так как раньше все делалось на условиях единого исполнителя.
Дешевые деньги
«&»: «Укравтодор» имеет практику привлечения кредитов?
В. Г.: Поскольку дороги требуют значительных капиталовложений, а средств в бюджете не хватает, политика и усилия государства должны быть направлены прежде всего на обеспечение альтернативных источников финансирования, привлечение инвестиций и кредитных ресурсов. И это основное направление, по которому нужно двигаться.
Два года подряд нам удавалось привлекать кредиты даже дешевле, чем Минфину. «Укравтодор» посредством тендеров и прозрачных процедур, установленных законом и правительством, кредитуется в коммерческих банках (Deutsche Bank, Citіbank) и международных организациях (Европейский банк реконструкции и развития, Мировой банк). Но все же в этом нет логики. С одной стороны, мы отдаем свои средства не на наши потребности, а с другой — берем кредиты для финансирования своих же нужд.
«&»: Насколько высок интерес к проектам строительства новых дорог со стороны инвесторов?
В. Г.: На сегодня интерес достаточно высок, но он полностью зависит от политической стабильности и качества законодательства. После «оранжевых» событий прошлого года доверие к нашей стране возросло, была мода на Украину, в день мы встречались с 3-5 крупными финансовыми группами, строительными компаниями, консорциумами, которые хотели вкладывать деньги в наши проекты. И вот тогда мы столкнулись с проблемой неготовности украинского законодательства к инвестициям ввиду отсутствия ряда гарантий, существующих в других странах. К примеру, концессионер задает вопрос об интенсивности движения и взимаемой плате, на основе чего рассчитывает эффективность вложения средств. В таком случае инвестор требует гарантий на количество проезжающих автомобилей: если оно ниже — государство должно доплачивать из бюджета разницу, если выше — сверхприбыль делят пополам.
«&»: Какие перспективы сегодня у этого вида сотрудничества?
В. Г.: Мы попытались решить проблему на уровне предыдущего Кабмина — закрыть «белые пятна», но поддержки не нашли в силу непонимания особенностей нашего бюджетного планирования. Был также разработан новый закон «О государственно-частном партнерстве», который предполагает внедрение новой модели работы — эксплуатационной готовности. Она применяется во многих странах и хорошо себя зарекомендовала. Ее суть в том, что вся тяжесть строительства и финансирования ложится на частные структуры, они же на себя берут и риск эксплуатации. В свою очередь государство обязуется равномерными платежами на протяжении инвестиционного периода (39-49 лет) компенсировать затраты, предоставить гарантии по отводу земли и неизменности договора и т. п. При этом за государством на любом этапе остается право решать — сделать дорогу платной или нет. В случае введения платы за проезд полученными средствами не нужно ни с кем делиться. В отличие от обычной концессии 100% средств идет в бюджет.
Но такие проекты любят политическую стабильность, прозрачность, поддержку и понимание правительства и Верховной Рады. Если эти факторы будут соблюдены — инвестиционные проекты возникнут, иначе вся надежда останется лишь на бюджетное и кредитное финансирование.
«&»: Назовите проекты, которые «Укравтодор» под вашим руководством планировал реализовать в ближайшем будущем?
В. Г.: Невзирая на существующие проблемы, мы успешно реализовывали программу, запланированную на ближайшие пять лет, которая предусматривает стабилизацию ситуации в дорожном хозяйстве. На сегодня вся Украина — это большая строительная площадка, где все в работе. В первую очередь будут восстанавливаться дороги, по которым проходят международные транспортные коридоры и которые требуют реконструкции. Это такие направления, как Киев-Харьков, Киев-Днепропетровск, Киев-Чоп (планируется закончить до 2010 г.). Один из амбициозных проектов, рассматривавшийся к реализации, — дорога Киев-Винница-граница Сербии. Большой блок вопросов был связан с Киевом и строительством вокруг него второго транспортного кольца, которое просто необходимо.