Основное отличие государственных лотерей от коммерческих заключается в том, что доходы от продажи лотерейных билетов используются во благо общества, а не являются источником прибыли отдельных лиц. Традиционно доходы от проведения лотерей государство использует для финансирования мероприятий в сфере спорта, культуры, здравоохранения и проч., то есть именно тех отраслей, которым сейчас в Украине жизненно необходимы средства для развития.
Признав еще в 1998 г. необходимость законодательного урегулирования вопросов деятельности операторов гослотерей, украинские парламентарии приступили к разработке закона о государственных лотереях. Работа над этим документом шла неспешно, к его формулировкам приложили руку депутаты нескольких созывов, и наконец осенью 2012 г. после многочисленных доработок и даже президентского вето вступил в силу нынешний Закон «О государственных лотереях в Украине» №5204-VI.
Стоит отметить, что в законе действительно есть ряд недостатков, некоторые
из них указаны в февральском предложении Минфина о принятии моратория на выдачу лицензий операторам гослотерей. По утверждению Минфина, хотя законом формально урегулирован вопрос ограничения участия в гослотереях несовершеннолетних, ответственность частных операторов за привлечение их к участию в лотереях не прописана.
Однако возникает ряд справедливых вопросов. Не противоречит ли предложение о моратории мнению Президента Украины относительно регулирования лотерейного рынка? Ведь, направляя на доработку Закон «О государственных лотереях», принятый 5 июля 2012 г. Верховной Радой, он особо подчеркивал, что при принятии нормативных актов о лотерейной деятельности недопустимо создавать риск нарушения части 3 ст. 42 Конституции Украины, согласно которой государство обеспечивает защиту конкуренции в предпринимательской деятельности. Недопустимо устанавливать избыточное государственное регулирование хозяйственной деятельности операторов гослотерей. Непонятно, что помешало Минфину заявить о своем несогласии с нормами закона до его вступления в силу? Зачем в очередной раз демонстрировать всему миру отсутствие согласия во власти и нестабильность хозяйственных отношений в стране?
Здесь важно отметить, что подобные действия могут вызвать еще один крайне негативный эффект. Несмотря на заверения главного финансового ведомства страны в том, что «принятие этого регуляторного акта не приведет к уменьшению размера поступлений в государственный и местные бюджеты, а также в государственные целевые фонды», потери все-таки будут, причем весьма ощутимые. В частности, недополучит средства спецфонд, из которого, согласно закону о государственном бюджете, должны выделять средства на лечение онкобольных детей.
Так, Григорий Климнюк, заведующий научно-исследовательским отделением детской онкологии Национального института рака, позитивно оценивает решение правительства о создании подобных спецфондов, в которые будут отчисляться лотерейные поступления. «Это абсолютно нормально и идеальная форма долгосрочной поддержки детской онкологии», – отметил детский онколог. По его словам, данные отчисления смогут содействовать приобретению высокотехнологичного оборудования, в частности, решению поднятого Минздравом вопроса об открытии трансплантационных центров, создании базы регистра доноров и подключении к международному регистру для осуществления неродственной трансплантации костного мозга детям с лейкемией. «Это достаточно дорого и привлечение любых средств – бюджетных и небюджетных – оправдано и заслуживает уважения», – подчеркивает Г. Климнюк.
Кроме детской онкологии, на полученные от лотереи средства Кабмин планировал реализовывать мероприятия в сфере культуры и спорта, включая финансовое обеспечение государственных объектов олимпийской подготовки.
По мнению Валерия Сушкевича, народного депутата, председателя Комитета ВРУ по делам пенсионеров, ветеранов и инвалидов, лотерейный бизнес и доход от него в мире имеет большое социальное значение. «В свое время лотерейный бизнес России выделил крупнейшую в истории отечественного спонсорства сумму на подготовку национальной сборной к Паралимпийским играм в Пекине, что позволило нам добиться впечатляющего результата на этой олимпиаде», – рассказал В. Сушкевич. По его словам, нормативы государства обеспечивают потребности национальной паралимпийской сборной примерно на 30%. «Еще хуже обстоят дела с господдержкой инвалидов в целом: по моим данным, сумма, предусмотренная в бюджете, составляет от 15-20 до 2-3% от потребностей наших сограждан с ограниченными возможностями. Поэтому создание такого спецфонда, куда будут поступать отчисления от лотерей, крайне необходимо.
Однако государство обязано обеспечить оптимальное регулирование в этой сфере и в первую очередь избежать соблазна «посадить» социальные программы лишь на лотерейные доходы, лишив их господдержки», – подчеркнул народный депутат. Возможность же дополнительной поддержки социальных и спортивных программ, в том числе олимпийских и паралимпийских, считает глава парламентского комитета, особенно актуальна накануне дефлимпийских игр, которые пройдут в 2013 г. в Болгарии, и подготовки к Сочи-2014.
Однако введение моратория поставит крест на подобных перспективах, ведь запланированные средства взять будет неоткуда. Иными словами, теряют и государство, и лотерейщики, и рядовые граждане Украины.
Кому выгодно?
Пик неурегулированности рынка лотерей в Украине пришелся на 1990-е. В то время стихийно появилось не менее 100 лотерейных компаний, которые собирали деньги игроков и с ними исчезали. Разумеется, это привело к падению уровня доверия населения к лотереям и недофинансированию бюджетных программ в социальной сфере. В этом контексте слова Минфина о необходимости госрегулирования лотерейной деятельностью вполне понятны. Но является ли мораторий сейчас единственно верным решением? Намерено ли ведомство инициировать работу по реформированию рынка лотерей в соответствии с европейскими стандартами и лучшими мировыми практиками, или же оно видит свое предназначение исключительно в обеспечении запрета на деятельность операторов гослотерей? Сам автор закона о лотереях Юрий Полунеев признает, что его принятие и вступление в силу – лишь начало процесса. Дальше должны последовать ряд подзаконных актов, корректная интерпретация закона и должная работа механизмов его исполнения: например, исключение коррупционного фактора при выдаче лицензий, что относится к компетенции правительства, в первую очередь непосредственно Министерства финансов. Так что же мешает указанному ведомству издавать соответствующие подзаконные акты, не прибегая к введению моратория?
Если же в Минфине и впрямь настроены решительно реформировать рынок украинских лотерей согласно лучшим европейским и мировым практикам, то представители этого ведомства могли бы воспользоваться опытом членов Европейской ассоциации лотерей. В Швейцарии, Испании, Германии и других странах лотерейный рынок организован в виде олигополий – организатором лотерей выступает государство, операторами же являются две-три частные компании. Государство контролирует добросовестность и открытость проведения лотерей, не инвестируя в развитие отрасли.
Цена вопроса
В США лотерейные сборы составляют примерно 1% от всех доходов бюджета, в Австрии – 1,3%, Финляндии – 1%, Италии – 2%. По объему оборота средств лотереи вышли на шестое место в европейском рейтинге наиболее значительных отраслей. Столь ощутимая прибыль в немалой степени связана с использованием европейскими операторами новейших технологий, прежде всего терминалов по продаже лотерейной продукции и онлайн-лотерей. Например, только в Великобритании около 70% взрослых граждан регулярно играют в National Lottery, а более 96% населения этой страны живут или работают на расстоянии двух миль от лотерейного терминала.
Украинские операторы стараются не отставать, предлагая новые лотерейные продукты, а также использовать технологические новинки, в том числе оборудование по продаже лотерейной продукции. Это оборудование для самообслуживания не является украинским ноу-хау. Оно широко применяется многими европейскими операторами. В Украине первые попытки его установки уже были сделаны, что привело к значительному росту продаж лотерейной продукции. Но часть общественности неправильно восприняла лотерейные терминалы, приняв их за «одноруких бандитов». Здесь отчасти просчитались и сами операторы лотерей, не учтя болезненное отношение к игровому бизнесу и решив использовать корпуса игровых автоматов, устанавливая в них новую начинку и программное обеспечение. Однако в дальнейшем лотерейные компании намерены создавать производство в Украине или же завозить лотерейное оборудование, которое используется гослотереями в Европе и Америке, развивать сеть продаж, создавая тем самым дополнительные рабочие места.
На сегодняшний день лотерейные сборы в Украине составляют менее 0,2% доходов госбюджета. Рынок гослотерей страны хотя и отстает от Европы и Америки, но последние три года показывал признаки стабильного роста, увеличившись более чем в три с половиной раза. В настоящее время годовой оборот его операторов составляет более 4 млрд. грн. Данный рынок сейчас делят между собой четыре основных оператора: М.С.Л., Патриот, Украинские национальные лотереи и Ощадбанк. Стараниями одной из этих компаний открыто уже свыше 6 тыс. точек продаж. Для сравнения: во Франции, стране сопоставимой по площади с Украиной, сегодня установлено более 35 тыс. лотерейных киосков. У рынка большой потенциал (например, в странах Европы динамика роста рынка составляет 10% в год), а при его росте будут увеличиваться отчисления в госбюджет.