В процессе многолетнего поиска модели экономического развития в Украине традиционно сталкивались две точки зрения. Первая – социалистическая, в соответствии с которой государство должно активно вмешиваться в процессы создания и распределения общественного богатства. В частности, определять приоритеты развития и финансировать эти направления. Другая – либеральная, предполагающая, что государство должно выполнять роль «ночного сторожа» и создателя «правил игры» для субъектов бизнеса. Буквально до начала текущего года не было ясно, чему же все-таки будет отдано предпочтение.
Без реформы финансовой системы правительству уже не обойтись
Эксперты утверждают, что именно четкое соблюдение правительством Ющенко «социальных приоритетов» (таких как погашение госзадолженности перед бюджетниками, повышение минимальной зарплаты, пенсий и др.) стало причиной формирования новой модели отношений между властью и бизнесом, а также между центром и регионами. Причем эта модель предполагала мягкий отказ от ручного управления реальным сектором со стороны центральных органов власти. А вслед за ним – переход к исполнению государством своих обязательств по типу «сервисного обслуживания населения» (как принято на Западе). «И это, – отмечают эксперты Института Восток-Запад, – потребовало срочной и глубокой реорганизации самой системы государственных финансов, поскольку после отказа от административных рычагов воздействия на ситуацию правительству стал не нужен инструментарий, предполагающий лишь грубое вмешательство государства в экономику.
Кроме того, – подчеркивают специалисты Института, – и сами экономические субъекты начали все чаще предъявлять повышенные требования к устойчивости системы государственных финансов, указывая на необходимость раз и навсегда определить объем обязательств правительства. Так как без четкого знания объемов государственных расходов (и следовательно, объемов налоговых изъятий из экономики) бизнесу стало трудно планировать свое развитие.»
Однако реформирование финансовой системы потребовало от власти существенных политических, законодательных и организационных усилий, которые, по всей видимости, приложить она оказалась не в состоянии. И вот почему.
Главные направления совершенствования системы государственных финансов (в соответствии с концепцией, разработанной Институтом Министерства финансов) состоят, во-первых, в выведении страховых фондов (Пенсионного, Социального страхования и др.) за пределы государственного бюджета. Во-вторых – в переходе от «содержания» бюджетной сферы к финансированию государственных проектов и программ. А в-третьих – в изменении системы распределения бюджетных средств между центром и регионами. Конкретизируя планы реорганизации финансовой системы, начальник управления Минфина Марина Шаповалова сообщила, что Министерство финансов фактически уже начало подготовку к составлению бюджета 2002 года в соответствии с новой моделью. «Но, – утверждают аналитики, – среди проблем, которые пока оказались за пределами реформ, – законодательное сопровождение нововведений и ряд «мелких» вопросов, касающихся денежных интересов распорядителей бюджета, а также внебюджетных средств структур исполнительной власти.» Именно способность решать эти проблемы и является сегодня лучшим индикатором реформаторских возможностей правительства.
Напомним, что в 2000 году внебюджетные фонды были включены в состав бюджета для того, чтобы узнать, какими суммами оперируют «бедные» бюджетники, приближенные к власти. Результат превзошел все ожидания: вместо запланированных 1,7 млрд. грн. внебюджетные фонды показали сумму на 276% больше – 4,7 млрд. грн. Иными словам, именно столько денег государство изымает из экономики, не называя их налогами, и расходует так, как захочет конкретный чиновник. И именно в предоставлении таких сумм бизнес не против отказать чиновникам.
Впрочем, это не единственная трудность на пути реформирования финансовой системы страны. Не меньшие (а может, даже большие) неожиданности при проведении реорганизации госфинансов подстерегают реформаторов механизма взаимодействия «региональные бюджеты-центральный бюджет». Ведь за безобидной фразой «программно-целевой метод финансирования расходов» скрываются абсолютно новые реалии для региональных элит.
Регионалы против ограничения их финансовой самостоятельности
Как утверждают специалисты, проблема реформы государственных финансов не будет решена без изменения принципов межбюджетных и административно-территориальных отношений. Пока же авторы проекта Бюджетного кодекса попытались решить проблему взаимоотношений центрального и региональных бюджетов без внесения серьезных коррективов в действующую финансовую систему страны. «Однако, – утверждает заместитель директора Института Министерства финансов Василий Кравченко, – перенаправлять нужно не финансовые потоки (что предложено проектом Бюджетного кодекса), а политические, финансовые и прочие полномочия местных органов власти. Правительство же применило традиционный для Украины метод, перераспределив полномочия между центральными и региональными властями не путем принятия специального политического закона, а просто внедрив их в текст проекта Бюджетного кодекса.»
Но даже такие незначительные новации были встречены в регионах в штыки. Централизации бюджетных потоков было оказано сопротивление со стороны представителей благополучных регионов. В результате реформа межбюджетных отношений была приостановлена. Таким образом в 2000 году регионы отбили первую попытку центральной власти устранить асимметрию регионального развития.
Однако наши эксперты обращают внимание на то, что консервация существующего положения дел угрожает настоящими региональными «бунтами». Так, в середине февраля вспыхнула локальная бюджетная война между черновицким областным и городским руководством. Поводом для сражения послужил отказ мэрии перечислять собранные в городе налоги в вышестоящий бюджет под предлогом невозможности финансирования делегированных городу полномочий.
Другая коллизия спустя некоторое время произошла в Николаеве. Депутаты местного горсовета заявили, что принятый городской бюджет на 2001 год «не обеспечивает жизнедеятельность города даже на уровне простого содержания его инфраструктуры». Об этом депутаты горсовета проинформировали лично президента, сообщив в письме, что с их точки зрения «все, что происходит сегодня с бюджетами местного самоуправления, объясняется дискриминацией регионов со стороны бюджетной системы Украины». Депутаты аргументируют свой вывод следующим образом: только 24,4% (или 122,3 млн. грн.) из всех собранных в 2000 году в Николаеве налогов и сборов (501,3 млн. грн.) оставлено в распоряжении города. «Такая ситуация далее сохраняться не должна. Мы уверены, что сила государства состоит в силе его регионов», – заявляют депутаты Николаевского горсовета.
Эксперты сейчас затрудняются ответить на вопрос, будут ли продолжаться попытки перераспределять властные полномочия на региональном уровне после принятия Бюджетного кодекса. Но не исключено, что власть предпочтет «додавить» проблему другим путем – путем проведения административно-территориальной реформы. Ведь суть-то всех конфликтов «районного масштаба» состоит в неспособности местных бюджетов самофинансировать делегированные им полномочия.
Отсутствие четкого плана регионального развития мешает развитию экономики и бизнеса
Необходимость выработки государственной региональной политики назрела давно. А в конце 1999 года (согласно распоряжению президента) была создана Комиссия по разработке государственной концепции региональной политики, которую возглавили первый вице-премьер-министр Юрий Ехануров и глава Луганского облсовета Виктор Тихонов. Первый вариант подготовленного ими документа был рассмотрен в декабре прошлого года. Параллельно с комиссией концепции региональной политики разрабатывали «Союз лидеров местных и региональных властей Украины», «Ассоциация городов Украины» и «Ассоциация регионального и местного развития». Однако эксперты утверждают, что ни один из существующих сегодня проектов концепции региональной политики не отличается качественной проработкой всех своих положений.
В мировой практике наибольшее распространение получили две модели «гармонизации» интересов центра и регионов. В первой модели ставка делается на принцип «экономической эффективности», предполагающий сокращение отрыва государства от более развитых соседей за счет неравномерности развития регионов внутри страны. Такой путь в свое время избрали Португалия, Испания, Ирландия.
Другую модель реализовали в Греции, правительство которой решило придерживаться принципа «социальной справедливости» и пожертвовало темпами экономического развития страны во имя сохранения ее целостности. Эксперты Агентства гуманитарных технологий считают, что «анализ событий последних лет не позволяет сказать, какую из этих двух моделей избрала для себя Украина. Более того, скорее можно говорить о том, что у украинской власти сейчас попросту отсутствует четкий план регионального развития».
Если же говорить о будущем, то, например, народный депутат Инна Богословская предлагает административно-территориальную реформу посвятить решению проблемы бедных и богатых регионов. По мнению депутата, отечественные власти уже однажды упустили свой шанс обеспечить равномерное экономическое развитие всех регионов. (Так, решившись в середине 90-х годов на приватизацию крупных промышленных комплексов «по частям» и разрушив тем самым производственные силы и региональные бюджеты, Украина потеряла возможность пробиться на мировые рынки с конкурентоспособной продукцией.) «Следовательно, – полагает Инна Богословская, – именно механизмы административно-территориальной реформы могли бы компенсировать прошлые ошибки. Главное – правильно переделить территории, попытавшись объединить разрозненные звенья производственных цепочек в одно «региональное» целое».
Однако подобные проекты эксперты сегодня называют «невероятными». Так, например, директор Агентства гуманитарных технологий Максим Карижский убежден, что «на данном этапе региональная политика движима стремлением передела собственности и попыткой некоторых губернаторов отыграть упущенные активы у частных собственников. Поэтому «административно-территориальная справедливость» для большинства губернаторов в настоящее время еще неактуальна».
Состоявшееся в начале марта заседание Национального совета по согласованию деятельности общегосударственных и региональных органов и местного самоуправления (создан в декабре 2000 года) принципиальной ясности в проблему выбора сценария административно-территориальной реформы не внесло. Процесс согласований «застрял» на стадии формулировки концепции. Причиной такой пробуксовки, по мнению экспертов, является отсутствие политического консенсуса в вопросах передела территорий и власти. Кроме того, реализацию политической миссии Национального совета затрудняет то обстоятельство, что его руководители (президент, спикер и премьер-министр) увлечены сегодня решением совершенно других проблем – борьбой с оппозицией, сохранением парламентского большинства и действующего правительства.
Итак, основные цели реформирования финансовой системы в понимании власти и предпринимателей якобы совпадают. И тем, и другим (по крайней мере, на словах) нужен честный сбалансированный бюджет и выравнивание украинских регионов. Иначе обстоит дело, когда от целей переходят к планированию заданий. По большому счету, бизнес боится власти, ибо повседневная жизнь дает ему для этого много оснований. Власть не доверяет бизнесу, отождествляя его с безжалостным борцом за накопление первоначального капитала. В результате этого всеобщего недоверия рождаются реформы, не устраивающие ни первых, ни вторых.