Началось все еще в 1997 году, когда Кабмин издал два постановления, касающихся порядка предоставления медпомощи иностранным гражданам, временно пребывающим на территории Украины (далее по тексту – Порядок).
Первым из этих постановлений (№79 от 28 января 1997 г. «Об утверждении Порядка…») правительство установило обязательность наличия страховки, гарантирующей оплату экстренной медицинской помощи, у иностранцев при въезде в Украину (ст. 2). При этом в ст. 5 говорится, что медицинская помощь предоставляется путем подписания иностранцами соответствующих договоров страхования со страховщиками Украины. То есть постановление стало проявлением государственной протекционистской политики, направленной на защиту отечественного рынка от иностранных производителей товаров и услуг (в данном случае – страховых услуг). Поскольку с появлением этого постановления международная медицинская страховка, признаваемая на территории почти всех цивилизованных стран мира и которую иностранцы, как правило, уже имеют, на территории Украины не признается, это вынуждает их покупать полисы украинских страховых компаний. Таким образом, постановление, с одной стороны, защитило отечественного производителя услуг, с другой – ущемило права потребителя (западного), вынудив платить дважды, следовательно, нанесло вред имиджу Украины, которая декларирует, что она – за интеграцию в мировой рынок.
Через 7,5 мес. КМУ принял постановление №1021 от 17 сентября 1997 года «Об усовершенствовании Порядка…», где в ст. 1 правительство установило «обязательное наличие у иностранцев… страхового полиса.., выданного Государственной акционерной страховой компанией Украины по предоставлению экстренной медицинской помощи иностранным гражданам» (ГАСК «Укринмедстрах»), которая была специально учреждена Министерством здравоохранения кабминовским постановлением №79. При этом в ст. 4 постановления №1021 указано: «Министерству иностранных дел, Госкомитету по вопросам охраны госграницы, Госкомитету связи принять меры для содействия Государственной страховой компании в реализации страховых полисов иностранным гражданам…». Эмоции представителей порядка 60-70 украинских страховых компаний, имевших на тот момент лицензии либо на медицинское страхование, либо на страхование на случай заболевания, после появления постановления №1021 представить нетрудно. Тендер среди страховых компаний на предоставление услуг по медстрахованию иностранцев проведен не был.
В течение двух с половиной последующих лет некоторые украинские негосударственные страховщики обращались в Укрстрахнадзор, Кабмин, Антимонопольный комитет с просьбой отменить дискриминационные пункты правительственных постановлений, что, впрочем, никаких результатов не принесло.
Справедливости ради следует отметить, что в ст. 3 постановления №1021 Кабмин поручил Минздраву, Укрстрахнадзору и АМК Украины «в трехмесячный срок подать предложения по условиям привлечения других страховщиков к медицинскому страхованию иностранцев…». Определенные подвижки в этом направлении правительство сделало лишь 14 месяцев спустя: 4 декабря 1998 г. Кабмин своим постановлением №1926 распорядился учредить компанию «Ассистанс-Украина» в виде акционерного общества с государственным контрольным пакетом акций, через которую отечественные страховщики получили бы доступ на рынок медстрахования иностранных граждан. Однако «Ассистанс-Украина» и по сей день не создан: у государства нет на это средств, а страховщикам в том виде, в котором он задекларирован в постановлении, «ассистанс» не нужен. Таким образом, другие отечественные страховщики до сих пор не имеют полноправного доступа к этому сегменту рынка. Они могут работать на нем только в качестве агентов «Укринмедстраха».
Годом позже, в 1999 году, Кабмин инициировал подписание украинско-российского договора о медицинском страховании украинцев (россиян), временно пребывающих на территории России (Украины), о чем принял постановление №1561 от 27 августа. Согласно договору Минздрав Украины в своей стране (а Минздрав РФ – в России) должен был выбрать страховщиков, которые будут страховать граждан этих двух государств. И снова Минздрав Украины уполномоченной страховой компанией выбрал только одну компанию – ГАСК «Укринмедстрах». По словам заместителя генерального директора компании «АСКА» Галины Третьяковой, для участия в программе в Минздрав Украины с совместным письмом обращались страховые компании «АСКА», «Оранта», «Гарант-Авто», «Остра-Киев», но всем отказали.
По-видимому, этот отказ стал последним аргументом для упомянутых страховщиков в пользу применения более радикальных мер по борьбе с дальнейшей монополизацией рынка, которой непосредственно способствует Кабмин.
Правительство – вне конкуренции
В мае 2000 г. две крупные отечественные страховые компании «АСКА» и «Гарант-Авто» подали в Высший арбитражный суд Украины иск к Кабмину о признании частично недействительными двух постановлений правительства: №79 от 28.01.97 г. и №1021 от 17.09.97 г., где истцы оспаривали монопольное закрепление «страхования по предоставлению экстренной медицинской помощи (далее – страхование по ПЭМП. – Прим. авт.) иностранным гражданам и лицам без гражданства, временно пребывающим на территории Украины» за одной компанией – ГАСК «Укринмедстрах». При этом истцы настаивали на том, что такой вид страхования не является обязательным, поскольку его нет в перечне видов обязательного страхования, установленном в ст. 6 Закона «О страховании». А раз так, то Кабмин не вправе устанавливать правила игры в данном сегменте рынка, так как согласно ст. 5 этого же Закона «общие условия и порядок проведения добровольного страхования определяются правилами страхования, которые устанавливаются страховщиком самостоятельно в соответствии с требованиями этого Закона».
Первое судебное заседание завершилось переносом рассмотрения дела на месяц.
12 июня 2000 г. состоялось повторное рассмотрение дела, однако ВАСУ отказал в удовлетворении иска, сославшись на формальные юридические причины. Во-первых, суд сослался на то, что постановление КМУ №79, где говорится о создании ГАСК, было принято раньше, чем ВАСУ получил право рассматривать споры, одной из сторон которых является Кабмин, и на данном основании остановил рассмотрение дела в этой части. Во-вторых, на обвинения в нарушении ст. 6 Закона Украины «Об ограничении монополизма и недопущении недобросовестной конкуренции в предпринимательской деятельности» Кабмином ВАСУ ответил, что эта статья распространяется лишь на центральные органы исполнительной власти, тогда как КМУ – ее высший орган.
Кроме того, суд в обосновании своего решения отметил, что в соответствии со ст. 6 Закона «О страховании» медицинское страхование является обязательным видом. Однако истцы оспаривали обязательность не медицинского страхования, а страхования по ПЭМП иностранцам. Вот тут и кроется одна из главных коллизий этой судебной тяжбы: можно ли последний из упомянутых видов страхования считать «подвидом» (разновидностью) медицинского страхования? Кабмин считает, что да, а компании «АСКА» и «Гарант-Авто» – что нет, поскольку в постановлениях Кабмина №79 и №1021 нет ссылок на ст. 6 Закона «О страховании». На данном основании истцы поставили под сомнение подлинность лицензии «Укринмедстраха» на страхование по ПЭМП иностранцам, так как условия получения такой лицензии (что требуется в ст. 4 Закона «О страховании») Кабмин до сих пор не определил.
Более того, по словам г-жи Третьяковой, в секторе медицинского страхования иностранцев на сегодня правительством не урегулированы (читай – не выполнены) три из пяти требований Закона «О страховании», касающихся обязательных видов страхования. До сих пор Кабмин не определил типовую форму договора о медицинском страховании иностранцев, не разработал особых условий лицензирования компаний по этому виду страхования и не установил минимальные размеры страховых сумм (все перечисленное – требования статей 4 и 9 Закона «О страховании»). Однако эти аргументы суд не принял во внимание, поскольку косвенно считает страхование по ПЭМП иностранцам видом медицинского страхования.
Неудовлетворенные решением суда и его обоснованием компании «Гарант-Авто» и «АСКА» обратились к судебной коллегии ВАСУ с просьбой пересмотреть дело и принять новое решение. Но 17 августа 2000 г. судебная коллегия постановила оставить без изменений решение ВАСУ от 12.06.97 г., причем на тех же основаниях.
«Укринмедстрах» – монополия государственного значения
Все, кто учил западную экономическую теорию, на уровне общего правила знают: конкуренция лучше монополии, поскольку в первом случае потребители выигрывают – конкуренция снижает цену товара или услуги и повышает его (ее) качество. Вероятно, этим и руководствовались две крупные отечественные страховые компании при обращении в суд.
Но тут возникает несколько спорных вопросов, связанных со спецификой рынка медицинского страхования, однозначных ответов на которые «&» не получил. Во-первых, потребителем услуги на рассматриваемом сегменте страхового рынка являются иностранные граждане, и забота о том, чтобы они меньше заплатили за страховку, вряд ли является приоритетной задачей украинских страховщиков. Ведь от снижения цены страховки количество иностранцев, въезжающих на территорию Украины, не увеличится. Стало быть, совокупный доход украинских страховщиков в лучшем случае не изменится (в худшем – конкуренция приведет к снижению общего дохода компаний). Другое дело – конкурентная борьба перераспределит совокупный доход среди компаний. И, может быть, повысит качество обслуживания клиентов. Может быть, поскольку на качество услуг, предоставляемых «Укринмедстрахом», клиенты-иностранцы пока не жаловались. Как сказал заместитель генерального директора государственной районной НПМО Старокиевского района г. Киева «Мединар» Виктор Ботяков, «в «Укринмедстрахе» работают специалисты, разбирающиеся в проблематике медицинской помощи на высокопрофессиональном уровне. Кроме того, эта компания заключила договоры с лучшими из существующих медицинских учреждений по всей Украине». Даже конкуренты «Укринмедстраха» признают его компетентность в данном сегменте рынка. Говорит Галина Третьякова: «Диспетчерский центр «Укринмедстраха» очень хороший. Собранные за счет монопольного положения значительные средства они использовали в правильном русле». Таким образом, если отменить монополию «Укринмедстраха», то от распыления доходов одной компании на несколько клиенты-иностранцы и государство сегодня вряд ли что-то выиграют.
Во-вторых, по словам первого заместителя председателя правления компании «Укринмедстрах» г-на Хлявича, обязательное медицинское страхование иностранцев – это государственная социально значимая программа, поэтому государство должно иметь контроль за этим видом страхования и гарантии оказания медицинской помощи зарубежным гостям. Создав «Укринмедстрах», государство получило и то, и другое: во-первых, прямой государственный контроль, поскольку Минздрав является вторым крупным акционером «Укринмедстраха» (40% акций), а во-вторых, это единственная специализированная в данном виде страхования компания в Украине. «Если же на этот рынок будут допущены все желающие страховые компании, – отмечает Лев Хлявич, – то у государства и у иностранцев не будет гарантий по своевременному оказанию медпомощи и ее оплате».
Нужен ли вообще госконтроль за оказанием медпомощи иностранцам в таком виде (в цивилизованных странах его нет)? Представители «Укринмедстраха» считают, что нужен, поскольку в других странах международные страховые полисы признаются, а в Украине – не всегда. Представители «АСКА» и «Гарант-Авто» выдвигают контраргументы: сегодня в Украине на рынке медстрахования действуют две ассистирующие компании с иностранным капиталом – французская CORIS, присутствующая в Украине уже почти 8 лет, и английская SOS. Они и обслуживают иностранцев, имеющих полисы зарубежных страховщиков.
Отечественным страховщикам грозит «эффект бумеранга»
У стороннего наблюдателя могло сложиться впечатление, что весь сыр-бор – из-за денег, из-за банального стремления одних страховых компаний «оттяпать» часть доходов у другой. Этим, кстати, и объясняют представители «Укринмедстраха» появление совместного иска «Гарант-Авто» и «АСКА».
Конечно, финансовые интересы играют в этом процессе не последнюю роль (что подтверждается июльскими закрытыми встречами топ-менеджеров трех компаний с целью достичь «взаимопонимания»). Но и не единственную. По словам генерального директора УАСК «АСКА» Александра Сосиса, постановления КМУ (№79 и №1021), кроме того, что лишают других страховщиков прибыли, вообще дискриминируют государство. «Каждый украинец, выезжающий за рубеж, – говорит г-н Сосис, – может купить полис любой украинской страховой компании и с этой страховкой прибыть в любое иностранное государство. В то же время иностранец, въезжающий в Украину, обязан купить страховой полис определенного украинского страховщика. Иными словами, иностранных граждан заставляют делать то, чего не принуждают делать украинцев за рубежом». А это может закончиться плачевно как для отечественных страховщиков, так и для граждан Украины, выезжающих за рубеж. Дело в том, что ЕС может применить ответные меры: если Украина не отменит существующий порядок, то полисы украинских страховщиков медучреждениями Европы приниматься не будут. По неподтвержденной информации, соответствующие международные организации сегодня рассматривают возможность предъявления Украине такого меморандума.
Поэтому представители ряда отечественных и зарубежных страховых компаний считают, что необходимо волевым решением государства отменить не только монополию «Укринмедстраха», но и пункт постановления КМУ, закрывший доступ зарубежных компаний в сегмент рынка медстрахования иностранцев в Украине. (Некоторые страховщики уверены: пока не будет такой воли, ВАСУ не «пойдет против» государства, что наглядно продемонстрировала их судебная тяжба в 3-х действиях.) Но в этом случае украинские страховщики, по мнению Вячеслава Черняховского, директора по страхованию «Укринмедстраха», скорее всего, потеряют данный сегмент рынка. «Украина сегодня искусственно отобрала сегмент рынка, который, как показывает мировая практика, не является сегментом компаний-резидентов», – сказала г-жа Третьякова.
| Петр Щедрый, председатель правления ОАО «Страховая компания ТМС-Украина», член экспертного совета по вопросам страхования при КМУ – Я хотел бы предложить конструктивный подход к монополизму. Чем больше крупных страховых компаний могут и в состоянии предложить государству социально значимые проекты, для реализации которых могут понадобиться соответствующие постановления, тем лучше. Я знаю много компаний, шедших по этому пути. Яркий пример – «Укринмедстрах»: они решают определенную задачу, и для этого создаются определенные постановления, потому что эта задача государственная. Можно это делать? Можно. Нужен при этом механизм включения других компаний в работу? Может быть. Но приведу пример. Борьба с монополизмом поставила крест на муниципальном страховании в Киеве, хотя и тендер проводился, и другие конкурентные условия соблюдались. Тогда крупные компании сказали: нет, этого не будет, потому что нас не устраивает то, как вы хотите это сделать. Вот и результат применения фетиша антимонопольных действий. Поэтому я считаю, что направления, нужные и важные для государства (тем более, когда оно непосредственно участвует в их реализации), должны развиваться по правилам, которые оно вправе диктовать. |
| Галина Третьякова, заместитель генерального директора компании «АСКА» – Наш иск к Кабмину – это не маркетинговая война с «Укринмедстрахом». Это война против того, что государство принимает на себя несвойственные ему функции. Убедившись после выигранного судебного процесса в своей безнаказанности, правительство продолжает способствовать появлению монополий на отечественном рынке. Поэтому наша компания намерена продумать механизм обращения в Конституционный суд Украины для восстановления конкурентной среды на рынке медицинского страхования иностранцев. |
| Лев Хлявич, первый заместитель председателя правления компании «Укринмедстрах» – Сегодня государство передало гарантии по оказанию медицинской помощи иностранцам пока одной компании. Но для того чтобы на этот сегмент рынка вошли другие компании, было предусмотрено создание структуры «Ассистанс-Украина». Однако эта структура не работает, поскольку государство хочет оставить контроль за собой, предусмотрев, как минимум, 51%-ное участие в акционерном капитале. Поэтому, в принципе, возможность работы на этом сегменте рынка для других компаний существует. Со стороны компаний «АСКА» и «Гарант-Авто» прозвучало обвинение в наш адрес в том, что мы завышаем страховые тарифы. Но есть определенная Кабмином методика их расчета на основании статистических данных Минздрава. Кроме того, они утверждаются Укрстрахнадзором. Поэтому завысить тарифы крайне сложно. |