Согласно программе действующего правительства госбюджеты на 2001 и следующий годы должны быть бездефицитными, а до 2005 г. государственный бюджет Украины должен стать профицитным. И это не план, а обязательство, поскольку программа правительства Виктора Ющенко, содержащая данный пункт, была хорошо воспринята международными финансовыми организациями. Теперь они настаивают на его неукоснительном соблюдении. Впрочем, если проект госбюджета не «зависнет» в Кабинете министров (а такое вполне возможно), то уже с 15 сентября народные избранники приступят к трудоемкой процедуре согласования важнейшего для страны нормативного акта – закона о государственном бюджете.
Скрытые механизмы ведомственного «прогнозирования»
По версии Минфина (в соответствии с бюджетной процедурой Министерство финансов ответственно за подготовку текста законопроекта) ключевыми идеями бюджета будущего года являются его «нулевой дефицит» и «введение со следующего года новых отношений центрального бюджета с местными». По словам министра финансов Игоря Митюкова, предложенный Минфином размер доходной и расходной частей сведенного (государственного и местных) бюджета составляет 47 млрд. грн. Кроме того, Игорь Митюков отметил, что, хотя долговая нагрузка на бюджет следующего года остается достаточно высокой, Минфин не инициирует принятие бюджета с профицитом, поскольку надеется получить внешнее финансирование после достижения договоренности с Международным валютным фондом. При этом, как и полагается, Минфин опирался на утвержденные Кабинетом министров (с подачи Минэкономики) базовые показатели госбюджета 2001 г.: базовый номинальный объем валового внутреннего продукта в размере 179 млрд. грн. при реальном увеличении ВВП на 4%; среднегодовой индекс цен рассчитан на уровне 114%; среднегодовой обменный курс – 6,7грн./$.
Как известно, макроэкономические параметры служат основой всех расчетов для определения объемов доходных и расходных статей бюджета. Например, от показателей объема ВВП и темпов его номинального роста (инфляции) зависит расчет валютного курса, индекс прироста денег в обращении, которые, в свою очередь, влияют на планы по налогам, неналоговым поступлениям, расходам по отраслям и учреждениям и т. п. И в конечном счете проявляются в денежном «спросе» центральной власти, адресуемом к субъектам хозяйствования и формально (по бюджетной резолюции) не превышающем 30% ВВП. Что же касается «механизма прогнозирования» в целом, то наблюдатели и раньше фиксировали некоторые различия в ведомственных подходах, проявляющиеся в т. ч. и в наличии функционально аналогичных подразделений, ответственных за подготовку анализов и прогнозов.
Яркой иллюстрацией данного тезиса является тот факт, что возвращение в Министерство экономики Василия Рогового обусловило внесение некоторых корректив в расчеты параметров развития экономики в будущем году. Речь идет об увеличении прогнозируемой величины ВВП до 185 млрд. грн. Но, очевидно, и это не конечная цифра. Василий Роговой пока не называет окончательной величины прогнозных доходов и расходов бюджета, сославшись на продолжающуюся работу над ним.
Весьма вероятно, отмечают аналитики, что после рассмотрения правительством окончательной версии проекта бюджетаХ2001 появятся и несколько иные «ключевые идеи», сформулированные Министерством экономики. Так, «&» уже писал о потенциальном конфликте руководства Минэкономики и Минфина (см. «&» №36, стр. 28-30), поэтому заслуживают внимания предположения экспертов, высказываемые ими в частных беседах, о том, что этап межведомственного согласования бюджетных приоритетов (долговой стратегии, формирования структуры «фонда развития», определения кандидатов на налоговые льготы, выработки обобщенной позиции Кабмина по Налоговому и Бюджетному кодексам) заслуживает лоббистских усилий предпринимателей, так как от этого будет зависеть доходность их бизнеса в будущем году. А возможность внесения таких коррективов есть, ведь предпосылки для широких маневров с проектом бюджета на 2001 год для исполнительной власти были заложены обтекаемыми положениями бюджетной резолюции.
Сохранить за реальным бюджетом «долю» МВФ не позволяет налоговая революция
Принятие реального бюджетаХ2001 является одним из условий возобновления финансирования Украины МВФ по программе EFF. По словам вице-премьера Юрия Еханурова, во время переговоров в Вашингтоне в начале августа украинской делегации удалось доказать МВФ, что проблем выполнения бюджетаХ2000 нет. Теперь, по словам Еханурова, после снятия вопроса о бюджете 2000 года, одним из основных стал вопрос о реальности бюджета на 2001 год.
У экспертов МВФ вызывает тревогу возможность резкого снижения поступлений в бюджет после вступления в силу Налогового кодекса, существенно снижающего налоговое давление. Юрий Ехануров отметил, что у Кабмина вопрос наполнения бюджета 2001 года также вызывает тревогу, и правительство согласится существенно снизить ставки налогов согласно Кодексу только при условии принятия парламентом этого же Кодекса одновременно с пакетом законопроектов, расширяющих налоговую базу, в частности, закона о введении налога на недвижимое имущество.
В нынешнем году перечень основных ожидаемых противоречий между парламентом и правительством сравнительно невелик, но его позиции весьма существенны. Принятие Налогового кодекса – один из самых проблемных моментов. «Верховный Совет приступит к рассмотрению Налогового кодекса в сессионном режиме не раньше октября», – таким заявлением председатель финансового комитета парламента Валерий Алешин разбил последние надежды правительства на выполнение обязательств перед МВФ (в частности, утвердить новый госбюджет с новым налоговым законодательством). По словам г-на Алешина, в течение сентября рабочая группа по подготовке Налогового кодекса будет прорабатывать предложения народных депутатов, поскольку «таково требование регламента». При этом народный депутат не исключил попыток ускорить рассмотрение Налогового кодекса Верховным Советом, однако отметил, что это станет нарушением норм регламента. (ВС принял Налоговый кодекс в первом чтении 13 июля). Пока не решены вопросы о ставке НДС (ВС предлагает снизить ее до 15%, а Кабмин настаивает на 17%) и о шкале налога на доходы физических лиц. Кабмин предлагает перейти на 3-уровневую шкалу налога (10%, 20%, 30%) вместо существующей сейчас 5-уровневой (10%, 15%, 20%, 30%, 40%).
И тем не менее министр экономики Василий Роговой, выражая консолидированную позицию правительства, подчеркнул, что Кабмин все еще рассчитывает на одновременное принятие бюджета и Налогового кодекса. Спешка, по его словам, вызвана приездом делегации МВФ в середине сентября для изучения ситуации в Украине и дальнейшего принятия решения о возобновлении кредитования по программе EFF.
Однако планы правительства корректируют не только в парламенте. Так, отчеты ГНАУ омрачают надежды Кабмина, связанные с позитивными оценками МВФ итогов текущего бюджетного года и планов на бюджетХ2001. Заместитель председателя ГНАУ Алексей Шитря отметил, что напряженность с выполнением бюджета вызвана продолжающимся ростом недоимки в бюджет. По его словам, за I полугодие бюджетная недоимка увеличилась с 11,7 млрд. грн. в начале года до 14,4 млрд. грн. в начале июля (объем годового бюджета составляет 42 млрд. грн.). «Темп нарастания недоимки снизился по сравнению с прошлым годом, но она остается значительной», – уточнил г-н Шитря.
Таким образом, достигнутые в текущем году позитивные результаты по балансированию бюджета (эксперты не исключают 100-процентное исполнение бюджета) не могут служить залогом «реальности», т. е. сбалансированной работы системы государственных финансов. Напротив, как отметили эксперты Гарвардского института международного развития, разбалансированность бюджета остается одним из решающих факторов, негативно влияющих на экономику страны.
Главная проблема межбюджетных отношений – размытость бюджетных полномочий
Второй болезненный вопрос – окончательное принятие Бюджетного кодекса. Среди неурегулированных вопросов – разграничение прав и полномочий органов исполнительной власти по распоряжению бюджетными доходами, закрепление отдельных видов платежей за распорядителями бюджетными средствами. Идеология бюджетаХ2001 «по Ющенко» предполагает введение нормы, в соответствии с которой финансирование социальной сферы в регионах планируется осуществлять на основании единого для всех административных образований показателя, рассчитанного на «душу населения». Что и будет символизировать равенство всех территорий в очереди к госбюджетному «корыту». Кроме того, подобная модель подразумевает «автоматическое» распределение между регионами денег, уже собранных в госбюджет. Председатель Комитета ВС по вопросам бюджета Александр Турчинов придерживается тех же взглядов. «Мы в Бюджетном кодексе прописываем безусловное равенство. Норматив бюджетного обеспечения всех регионов должен быть один», – резюмирует он.
Однако главная проблема отношений – размытость бюджетных полномочий и ответственности властей разного уровня – выходит за рамки Бюджетного кодекса, так как наталкивается на проблему административного устройства государства, реформировать которое еще только предстоит. Данное позволяет предположить, что межбюджетные противоречия не будут устранены по причинам более общего порядка, характерным практически для любого государства. Во-первых, сама задача достаточно сложна методически. Мало того, что финансовая помощь должна попадать именно тем регионам, которые в ней действительно нуждаются, она не должна подрывать стимулы для проведения на местах рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики. Это означает, что необходимы объективные методы оценки различий в расходных потребностях и доходном потенциале. В частности, эту проблему отметил и президент, комментируя принятие Бюджетного кодекса во втором чтении.
Во-вторых, процесс распределения финансовой помощи по определению конфликтен, требует выработки политических компромиссов между властями разных уровней и регионами с разной бюджетной обеспеченностью. Судя по настрою депутатов накануне бюджетных дебатов, руководители ряда регионов сейчас в спешном порядке организуют парламентское лобби, чтобы повлиять на распределение средств между бюджетами различных уровней.
Итак, необходимость принятия в короткие сроки нескольких принципиальных для экономики законов – Налогового и Бюджетного кодексов – уже сама по себе сулит трудности с прогнозированием их влияния на предпринимательскую среду (ключевые параметры налоговой и бюджетной систем пока не согласованы). В то же время обусловленность кредитов МВФ принятием реального бюджета, сформированного на новой налоговой базе и по новым межбюджетным правилам, еще больше затрудняет адаптацию бизнеса к политическим и финансовым рискам будущего года.
Бюджетные риски для бизнеса
Несмотря на то, что стартовавший еще весной 2000 года бюджетный процесс по сей день остается уравнением со множеством неизвестных (включая результат), наметившиеся в государственных финансах тенденции позволяют с высокой долей вероятности указать на некоторые бюджетные риски, к которым предприниматели могут и должны быть готовы.
«Во-первых, – считает экономист Гарвардского института международного развития Анна Колесниченко, – бюджет будущего года сохранит такое свое качество, как разбалансированность. В связи с этим сохранится возможность неявного финансирования государственного сектора за счет: 1) населения – в форме натуральных выплат по зарплатам и пенсиям, неоправданно высоких тарифов за услуги государственных структур, неначисленных и неполученных процентов по сохраняющимся долгам; 2) банков – в форме выполнения функций налоговой администрации, принудительных операций с ОВГЗ, убытков, связанных с выдачей целевых кредитов; 3) предприятий – в форме неявных налогов (платежи во внебюджетные фонды), расходов на социальную сферу, неначисленных и неполученных процентов по сохраняющимся долгам; 4) иностранных партнеров – в форме трансферов, технической помощи, льготных займов, а также реструктуризации внешнего долга.»
Во-вторых, в связи с наметившимися тенденциями по увеличению денежной составляющей бюджета следует ожидать роста давления на политику со стороны представителей бизнеса, ориентированного на получение прибыли от бартерных и «зачетных» операций. Прежде всего это касается базовых для страны энергетической и топливной отраслей. Не исключено, что такое давление может трансформироваться в плоскость получения подрядов и заказов на работы, финансируемые из бюджетов всех уровней. Судя по словам председателя Комитета ВС по вопросам промышленной политики и предпринимательства Михаила Бродского, повод для таких прогнозов дает ряд решений действующего Кабинета (смена руководителей крупных предприятий, лицензирование отдельных видов бизнеса, предоставление льгот, бюджетных ссуд и т. п.). В то же время не исключены попытки сместить министров, отстаивающих прозрачные схемы бюджетных доходов и расходов. В числе потенциальных «отставников» наблюдатели называют самого премьера, министра финансов, вице-премьера по вопросам ТЭК.
В-третьих, долговые проблемы госбюджета делают возможности инвестиций в государственные ценные бумаги минимальными. Таков прогноз специалистов вопреки заявлениям министра финансов о предполагаемом выходе Украины на открытые рынки капиталов. В целом долговая стратегия остается одним из наиболее понятных аспектов бюджетного процесса: руководитель Минфина декларирует намерения ведомства предпринять новые инициативы по снижению расходов на обслуживание государственного долга в течение ближайших лет, но отказывается их конкретизировать. Комментируя заявление министра финансов Игоря Митюкова о рассмотрении в правительстве новых мер по снижению долгового бремени в ближайшее время, начальник департамента государственного долга Минфина Виталий Лисовенко отметил, что Министерство финансов до сих пор не провело ранее запланированную реструктуризацию долгов странам-членам Парижского клуба и Туркменистану.
В-четвертых, ликвидация ряда свободных экономических зон не улучшит налоговый климат в стране. В настоящее время Министерство экономики недовольно работой трети свободных экономических зон и территорий приоритетного развития.
В-пятых, сокращение объема налоговых поступлений либо перераспределение налогового бремени в результате принятия Бюджетного и Налогового кодексов, а также вследствие возобновления практики льготного налогообложения приоритетных для страны предприятий (о чем говорится в недавнем поручении президента Кабмину), не позволяет рассчитывать на снижение административного давления на бизнес со стороны силовых ведомств.