В то время как украинская власть придумывает, как отделить власть от бизнеса и «цивилизовать» лоббирование, за границей эти вопросы уже давно решили.
Термин «лоббизм» появился в Великобритании — стране с самым старым в мире парламентом. В XVIІ веке в Англии словом lobby «кулуары» обозначался коридор перед залом заседаний, в который выходили члены английского парламента для прогулок перед голосованием. А тех, кто мешал депутатам гулять, докучал уговорами проголосовать за тот или иной законопроект, стали называть лоббистами. Из Великобритании институт лоббизма за последующие два столетия перекочевал в большинство государств мира. Причина такой экспансии вполне естественна. Ведь лоббизм — это механизм, обеспечивающий связь владельца властных полномочий с обществом, механизм влияния самых разных групп интересов на субъекта принятия государственных решений.
Лоббизм в моделях
Фактически на сегодня сложились две основные модели регулирования государством вопросов лоббизма. Первая — англосаксонская, которая предполагает обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и законодательное определение допустимых рамок деятельности групп давления. Такая модель действует в Великобритании, США, Канаде. Вторая модель — европейская континентальная, распространенная, в частности, во Франции, Италии, Австрии. В этих странах нет отдельного закона о лоббизме, но при парламентах существуют отдельные совещательные органы, деятельность которых можно назвать лоббизмом. Есть государства, тяготеющие к одной из названных моделей, однако имеющие свои явные национальные особенности. К примеру, японская модель тяготеет к англосаксонской, а немецкая — к континентальной.
Существенным отличием западного лоббизма от постсоветского является то, что на Западе лоббисты работают прежде всего при законодательных органах, а в странах бывшего Советского Союза (и особенно в России) — при исполнительных.
Интересно также то, что выбор моделей обоснован исторически. Например, в США еще со времен «президентов-основателей» культивировался дух закона. Каждое новое право, отвоеванное обществом и бизнесом у государства, скрупулезно записывалось в виде поправок в Конституцию. В то же время в континентальной Европе (разве что исключая Германию) общество и бизнес в защите своих интересов больше полагались на силу объединений, чем на силу закона. Сила торговых, экономических объединений в Европе была велика еще со времен Ганзейского союза. Даже в абсолютистской Франции существовали консультативные органы, представляющие монарху интересы бизнеса. Так, еще со времен Генриха IV при короле существовал так называемый торговый совет.
Американский путь: «комитеты лоббистской безопасности»
Первый специальный закон о лоббизме был принят в США в 1946 г. Федеральный закон о лоббизме распространяется только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в конгрессе США. Согласно этому закону лоббисты обязаны зарегистрироваться у клерков конгресса и сообщить, чьи интересы они представляют, кто финансирует их деятельность и каков их личный гонорар. Практическим результатом принятия закона стало получение информации о целях лоббистов, их числе и сумме регистрируемых «белых» взносов, процент которых незначителен. На данный момент практически во всех американских штатах действуют локальные законы о регулировании лоббизма, аналогичные федеральному.
Большую роль в политической жизни США стали играть и комитеты политических действий, которые начали создаваться в массовом порядке в 80-е годы. Они формируются общественными объединениями, бизнесовыми структурами для поддержки на выборах определенных политических деятелей или партий. Поддержка осуществляется главным образом путем сбора финансовых пожертвований на избирательную кампанию кандидата или всей партии. Финансовая деятельность этих комитетов, допустимые размеры пожертвований регулируются федеральным законом 1974 г. После того как поддержанный кандидат был избран в парламент, комитет получает и моральное, и юридическое право влиять на кандидата.
Интересно, что большинство лоббистов и комитетов политического действия в США сосредоточены не в Вашингтоне, а в административных центрах штатов. Впрочем, оно и не удивительно, ведь большая часть государственных финансов распределяется именно на уровне штатов.
Английский путь: «зеленые документы» для «белых» взносов
В Великобритании местное законодательство даже поощряет лоббирование. Кстати, английских лоббистов на родине так и называют — парламентскими агентами. Перед тем как выпускать законопроект, парламент издает так называемый зеленый документ (green paper), приглашающий лоббистов к дискуссии вокруг законопроекта. По результатам дискуссии издается «белый документ» (white paper), который содержит реакцию на «зеленый документ» и служит основой для законопроекта. После издания «белого документа» лоббирование изменений в законопроект уже не допускается. Кроме того, в Великобритании действует закон о лоббизме, по которому член парламента может официально выступать представителем коммерческих интересов одной из сторон при заключении сделки. Одним из наиболее известных примеров реализации этой нормы стало представительство интересов British Petroleum Маргарет Тэтчер. Кстати, бывший премьер Великобритании и ее соратник лорд Макальпайн до сих пор лоббируют интересы BP в Азербайджане и Чечне.
Японский путь: налоги в обмен на лоббирование
Если и новое, и старое правительство Украины беспокоили вопросы отделения власти от бизнеса, то японцев такие проблемы не волнуют. Национальное законодательство не запрещает депутату японского парламента заниматься своим бизнесом даже во время парламентской деятельности. Но он обязан при этом исправно платить налоги за лоббирование корпоративных интересов.
Другие страны, имея перед глазами практический правовой опыт англосаксонского мира и Японии, соответствующие законы пытаются разработать и принять. По этому пути, в частности, идут Австралия, Россия. Например, в Российской Федерации депутаты даже пытались в 2002 г. законодательно перенять японскую систему, но вот только за законопроект проголосовали лишь 6 депутатов Госдумы из 450.
Французский путь: «страна советов»
В ряде стран континентальной Европы — Франции, Австрии, Голландии — пошли другим путем. Они создали специальный институт — социально-экономический совет, который, имея весьма четкий юридический статус, выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Он может выступать в качестве консультативно-совещательного органа, а может обладать и правом решающего голоса при принятии ряда законов. Фактически этот орган осуществляет основные направления лоббистской деятельности, координирует главные потоки лоббистской информации. В качестве характерного примера можно назвать самый влиятельный орган — Национальный социальный и экономический совет Франции. Деятельность этого консультативного органа закреплена в конституции страны. Хотя французы и критикуют совет за его консервативность, но все же признают, что он выполняет две очень важные функции: 1) обеспечивает качественное и всестороннее участие бизнеса в разработке социальной и экономической политики; 2) дает площадку для диалога между группами, чьи интересы изначально отличаются друг от друга.
В настоящий момент в совет входит 231 советник, длительность мандата которых составляет 5 лет. 163 советника выдвигаются профсоюзами и бизнес-ассоциациями (приблизительно в равной доле), остальные 68 назначаются правительством (40 из них отобраны среди квалифицированных и пользующихся уважением ученых в экономической, социальной сфере). В помощь советникам работают 72 «члена секций», назначенных премьер-министром на 2 года в качестве экспертов. Совет принимает к рассмотрению вопросы, предложенные правительством или выдвинутые по собственной инициативе. В обоих случаях бюро (управляющий орган совета) назначает секцию или комиссию, уполномоченную подготовить проект заключения совета или исследование. Заключения, отчеты и исследования совета сообщаются средствам массовой информации, передаются непосредственно премьер-министру, обеим палатам парламента.
Немецкий путь: взаимовыгодные консультации
Специфика «германского пути» заключается в хорошо отлаженной системе больших и малых организаций, представляющих интересы различных групп интересов и слоев населения. В Германии лоббирование интересов — как в законодательных, так и в исполнительных органах — осуществляется большей частью в форме так называемых консультаций. Различные совещательные органы, комитеты и комиссии действуют практически во всех ведомствах. Они, с одной стороны, предоставляют группам интересов возможность участвовать в государственной деятельности. А с другой — обеспечивают госорганы дополнительными организационными и информационными ресурсами.
Депутат бундестага имеет право отстаивать интересы бизнеса только в том случае, если речь идет не об отдельной компании, а о целой отрасли Какая модель лоббирования бизнесом своих интересов во власти наиболее приемлема для Украины? Кроме того, просматриваются элементы немецкой модели. При многих органах появились разного рода общественные коллегии, которые, с одной стороны, помогают обществу и бизнесу донести свою позицию до власть имущих, с другой — повышают профессионализм принимаемых решений. К примеру, при Главной аналитической службе Секретариата Президента уже действуют подобные коллегии по ключевым вопросам. Алексей Гарань,профессор политологии, доктор истор. наук:
Специфической чертой немецкого лоббизма является его тесная связь с партиями. Различного рода ассоциации оказывают «практическую помощь» партиям в разработке экономических разделов их программ, таким образом влияя на формирование экономической политики и принятие благоприятных для себя решений. Действующее избирательное право ФРГ предоставляет группам интересов возможность проводить своих людей в бундестаг, используя для этого земельные списки партий. Заинтересованная группа интересов нередко «покупает» место для подходящего, с его точки зрения, лица в списке кандидатов в депутаты бундестага. Политические партии со своей стороны охотно идут на то, чтобы «зарезервировать» для групп интересов некоторое число депутатских мест.
Василий Яблонский,замглавы Главной аналитической службы Секретариата Президента Украины, канд. истор. наук:
— В Украине уже появились ростки французской модели лоббирования бизнесом своих интересов. В частности, некоторые функции Совета предпринимателей при Кабинете министров Украины сейчас схожи с функциями Национального социально-экономического совета Франции. Вес Совета предпринимателей растет. Вероятно, он станет увеличиваться количественно, будут расширяться также его полномочия. Он даже получил на полтора месяца право ветирования инициатив правительства, которые могут ударить по бизнесу.
— Украина могла бы воспользоваться опытом США и Великобритании и дать возможность лоббистам легализироваться. Вряд ли речь пойдет об уплате налогов лоббистами, как в Японии, но, по крайней мере, это даст возможность детенизировать процесс лоббирования. Другое дело, что до последнего времени депутаты не считали данный вопрос важным, и многочисленные законопроекты о лоббизме гасились еще на уровне комитетов парламента предыдущих трех созывов (к примеру, законопроект народного депутата Шарова, предлагавший регистрацию лоббистских групп, даже не рассматривался в сессионном зале). В результате в этом созыве не было зарегистрировано ни одного законопроекта о лоббизме. В то же время если Президент Украины будет последовательно отстаивать идею необходимости разделения бизнеса и власти, парламент снова может вернуться к вопросу о принятии закона о лоббистской деятельности.