Довольно странные процессы происходят вокруг государственной земли, которую сейчас достаточно активно передают созданным в регионах объединенным общинам. Это происходит как один из аспектов децентрализации, когда государство избавляется от собственности, которой якобы будет более эффективно распоряжаться местное самоуправление. Речь идет о миллионах гектарах государственных наделов, из которых часть уже перешла в собственность общин, а еще часть находится в процессе передачи или готовится к ней.
В то же время даже отцы-основатели децентрализации говорят, что этот сценарий никак не предусматривался первоначальной концепцией и является в определенном смысле извращением первоначального замысла и фактором появления серьезных рисков как для государства, так и территориальных общин.
О мотивации государственных чиновников относительно раздачи государственных земель в коммунальную собственность Depo.ua рассказал Анатолий Ткачук, один из разработчиков концепции децентрализации. Он долгое время находился в тесном сотрудничестве с правительством касательно внедрения этой реформы.
Анатолий Ткачук
– Откуда взялась эта идея – передавать государственную сельскохозяйственную землю местным общинам?
– На самом деле, это чистый популизм. Когда децентрализация стала модной, все решили попиариться и рассказать, как они любят общины. И потому, мол, государственную землю надо передать общинам. Но земля — это специфическое имущество. Тем более земля сельскохозяйственного назначения. Классическое представление о местном самоуправлении говорит, что оно, местное самоуправление, обладает только тем имуществом, которое необходимо для осуществления полномочий местного самоуправления.
Поэтому вы нигде в мире не найдете в коммунальной собственности земель сельскохозяйственного назначения. Ведь сельхозпроизводство не относится к компетенции местного самоуправления. А у нас вот решили, что просто отдаем государственные земли сельскохозяйственного назначения местному самоуправлению.
Такой пример: есть община, которой дали 400 гектаров поля. Как община должна использовать эту землю? Она ведь не выращивает зерно, свеклу и т. д. Поэтому есть два варианта: сдавать в аренду, то есть стать рантье. Или раздать. Немного себе, немного людям в погонах, чтобы тебя не преследовали, а остальное — жителям своего села и нужным людям в различных инстанциях.
– Концепция децентрализации, которую Вы разрабатывали и внедряли, не предусматривала передачи такой земли?
– Наша концепция, которая является утвержденной и до сих пор действующей, действительно этого не предусматривала. Но городские и сельские председатели очень хотели получить еще немного земли в свое распоряжение. Ведь вся или почти вся земля, которая была в их коммунальной собственности, уже была распределена до них. Поэтому каждый новый хочет что-то для себя. Ну и, к сожалению, Владимир Гройсман перед выборами думал, что это ему поможет, и принял решение передать государственные сельскохозяйственные земли в коммунальную собственность. И где-то полтора миллиона гектаров было передано еще правительством Гройсмана. Новая же власть стала это продолжать, и сейчас речь идет о еще более 2 миллионах гектаров.
Но я думаю, что эта история не закончится хорошо. Ведь нельзя лишать государство государственного банка земель — в том числе и сельхозназначения. Потому что это ограничит возможности государства создавать инфраструктурные проекты.
Для примера возьмем некую условную Зачепиловку, через которую постоянно едут фуры по 40 тонн, и поэтому разрушаются дороги, разрушаются дома. И надо построить окружную дорогу. А земли государственной уже нет — вокруг села вся земля уже частная. И нет даже государственной земли в другом месте, чтобы ею компенсировать владельцам те участки, по которым пройдет новая окружная дорога вокруг Зачепиловки. Поэтому придется покупать землю у этих частников, которые получили землю бесплатно, но уже по рыночным ценам.
Такая ситуация является характерной для всей Украины. Если сейчас посмотреть из космоса на наши города и села, мы увидим, что они окружены поясами мелких земельных наделов. Они возникли, когда в границы населенных пунктов включались новые территории, и сразу их делили на 10-15 соток и раздавали. Пояс за поясом. Таким образом мы увеличили количество земель, выделенных под застройку, по сравнению с 90-м годом, в пять раз.
И теперь Украина занимает первое место в мире по количеству земель под застройку на одного человека. Но одновременно мы лишили себя возможности инфраструктурного развития: земель, чтобы на них построить какое-то производство, школу, парк, просто нет.
В странах, где всегда была частная собственность на землю, а речь идет о развитых странах — Германии, Великобритании, США, Польше и др., всегда был и есть государственный банк земель, который не уменьшается. Есть государственные агентства, которые когда-то скупают, когда-то продают отдельные участки для конкретных проектов, но банк остается стабильным. И вот когда разгружали Париж, который очень сильно разросся, начали строить города-спутники, города второго яруса. И государство выделило государственную землю в виде больших массивов под эти города. А если где-то не хватало земли для формирования такого отдельного массива, местным фермерам давали землю для возделывания в другом месте за счет этого государственного запаса. А изъятые наделы включались в большие массивы для строительства городов-спутников. У нас же теперь этого не сделаешь. К сожалению.
В регионах является обычной ситуация, когда аграриями обрабатывается земля без законных на то оснований. И очевидно, что государственные наделы, о которых идет речь в нашем случае, также могут находиться уже под использованием. Нетрудно предположить, что те, кто на этой земле сейчас зарабатывает, не захотят с ней расставаться.
– Как действовать в этом случае?
Здесь надо, конечно, применять государственное принуждение. И в этом вопросе есть и другой аспект. Например, река Южный Буг берет свое начало уже не там, где это было раньше, — река очень подвинулась вниз. А там, где раньше был исток, все распахано, там уже сеют. А на карте Госгеокадастра это еще водоохранная территория истока Южного Буга. А на самом деле там уже нет ни леса, ни Буга, а есть засеянное поле. И такие дела по большинству украинских рек.
На самом деле у государства есть куча правоохранительных органов, которые могут прекратить подобные истории. Но государственная власть у нас слабая. Поэтому думаю, что в большинстве случаев, когда эту незаконно обрабатываемую землю будут оформлять и передавать, она в конце концов окажется в руках тех, кто ее уже захватил.
В последний период у нас появилась еще одна печальная тема — солнечные электростанции. Они преимущественно стоят на пастбищах, которые относятся к землям запаса. Эти земли должны обеспечивать определенную самозанятость людей и использоваться для экстренных случаев. Но все эти земли запаса раздали в частную собственность или в аренду, перевели в разные категории. А на остатках пастбищ поставили электростанции.
Фактически сейчас Украина осталась без молока, а семейные хозяйства на периферийных территориях остались без возможности держать скот, потому что негде ее пасти.
– Есть ли способ остановить разбазаривание, перспектива которого выглядит довольно угрожающе?
– Сложно уже остановить начавшиеся процессы. Слишком много желающих получить еще землицы бесплатно. Однако стоит те земли, которые местные общины сейчас получают, использовать с умом: спланировать свое развитие, под это развитие разработать пространственное планирование, часть земель перевести в земли запаса и выделить там пастбища. Тем самым восстановив возможности для домохозяйств заниматься выращиванием скота и молочным производством.
На нынешнем этапе это снова становится выгодным, ведь цены на молоко растут. Рынок органических удобрений вообще безграничен. И поэтому переработка навоза становится не менее важной, чем переработка молока.
В целом общинам нужно достаточно детально проанализировать свои возможности, свою территорию, поскольку ресурсы на самом деле есть везде. И главное — идентифицировать этот ресурс. Потому что многое мы просто не воспринимаем в качестве ресурса. И он может быть очень разным.
Но иногда люди просто не верят, что являются владельцами уникальных ресурсов. Просто никто не смотрит глубже, чем просто тупо распахать землю и несколько лет снимать с нее добавленную стоимость.
И надо быть уже полностью безголовым, чтобы вместо стратегического расчета, имея 10 млн гектаров государственных земель, просто их раздерибанить и тем самым ограничить возможности для развития государства, регионов и общин в будущем!
Поэтому я убежден: в Украине должен быть достаточно большой земельный банк государственных земель, не менее трети от всех земель сельскохозяйственного назначения. Местное самоуправление должно иметь эксклюзивное право на пространственное планирование всей своей территории в соответствии с законом, с соблюдением всех ограничений. Планировка территории должна определяться стратегией развития общины, построенной на оценке потребностей и возможностей общины. Поскольку много государственных земель уже передано местному самоуправлению, нужно немедленно установить ограничения относительно возможности быстрого и неэффективного их распределения в частную собственность. Украине нужна серьезная земельная реформа, основанная на видении будущего государства и развитии сельских территорий, а не то, что принято под видом такой реформы, — растаскивание государственных земель между теми, кто сможет их схватить.