Первую публичную попытку изменить ситуацию с налогообложением предпринял в 1996 году вице-премьер Виктор Пинзеник, представив на рассмотрение парламента ряд законопроектов, предусматривавших резкое сокращение количества налогов и уменьшение их размеров. Но законодательные инициативы вице-премьера не нашли поддержки ни в правительстве, ни в парламенте, ни в президентском окружении.
В этом году официальный Киев решил вновь вернуться к вопросам реформ системы налогообложения.
Президент настаивает на снижении налогового бремени для украинских предпринимателей
Напомним, что буквально в первые дни работы правительство Ющенко заявило о необходимости принятия нового налогового законодательства, мотивируя свою позицию тем, что снижение налогового бремени является основным стимулом развития отечественной экономики. Однако, сделав первые шаги в этом направлении (отменив ряд налоговых льгот) и натолкнувшись на достаточно жесткое сопротивление «пострадавших», Кабмин остановился. В итоге – атмосфера, в которой правительство и парламент работали над текстом бюджетной резолюции’2001 и проектом бюджета’2001, до боли напоминала ситуации прошлых лет, когда при многочисленных разговорах о необходимости разработки нового налогового законодательства названные документы все же разрабатывались на действующей налоговой базе. Ярким подтверждением данного тезиса стало содержание всех трех проектов бюджетной резолюции’2001 (проекта профильного бюджетного комитета, согласованного с правительством, проектов народных депутатов Хорошковского и Коновалюка). Несмотря на некоторые различия, все проекты резолюции имеют один недостаток: при детализации расходной части в резолюциях не указывалось, на каких налогах – новых или старых – будет принят бюджет.
Неожиданным катализатором бюджетного процесса, предполагающим внесение существенных изменений в налоговые законы, стало заявление президента, сделанное в мае на ежегодном заседании УСПП. Леонид Кучма потребовал от правительства и парламента, во-первых, принятия нового Налогового кодекса до конца текущего года, во-вторых, разработки и утверждения бюджета’2001 на основе этого документа. Кодекс, согласно «пожеланию» президента, должен принести долгожданное облегчение налогового бремени для украинских предпринимателей, что станет, по мнению главы государства, стимулом для динамичного развития всех отраслей отечественной экономики. В противном случае глава государства пообещал не подписывать главный финансовый документ страны. (Впрочем, угрозы такого рода президент озвучивал и в прошлом году, но бюджет’2000, принятый на старой налоговой базе, все же подписал.)
Тем не менее всю серьезность нынешней ситуации парламентарии осознали, когда получили – в аккурат накануне рассмотрения бюджетной резолюции’2001 – предложения президента о доработке существующих вариантов данного документа. И на этот раз президент обратил внимание депутатов на то, что в бюджетной резолюции, содержащей главные показатели бюджета и описывающей механизмы взаимоотношений между бюджетами разных уровней, должны быть отражены принципы новой системы налогообложения. В результате, голосуя 8 июня по бюджетной резолюции, народные депутаты отправили ее на доработку. Согласившись таким образом с президентом в том, что текст бюджетной резолюции должен содержать статью, из которой следует, что доходная часть бюджета’2001 будет формироваться с учетом принятия нового Налогового кодекса (далее – НК).
Эволюция правительственного проекта Налогового кодекса
Официальный Киев был ознакомлен с пятью вариантами нового Налогового кодекса, четыре из которых разработаны народными депутатами, и один – правительством. Из парламентских законопроектов наиболее разрекламированным является проект Богдана Губского. Его разработчики предложили несколько сократить общее количество налогов и сборов, а также существенно уменьшить ставки НДС (с 20% до 15%), налога на прибыль предприятий и физических лиц. Другие проекты парламентариев предусматривали изменения самой структуры украинской налоговой системы путем введения налога на оборот и замены им НДС и налога на прибыль предприятий.
Что касается правительства, то Кабмин репрезентовал фактически два варианта Налогового кодекса. Первый правительственный проект НК был представлен на рассмотрение парламента в 1999 году еще Кабинетом Пустовойтенко. Интересно, что в первые шесть месяцев деятельности правительства Ющенко идеология разработчиков Налогового кодекса не была подкорректирована. Более того, министр финансов Игорь Митюков еще в начале мая заявлял, что действующая система налогообложения практически идеальна, а поэтому достойна того, чтобы на ее основе был разработан и утвержден парламентом новый Налоговый кодекс.
Но после того как Леонид Кучма дал однозначно понять, что на этот раз он не подпишет бюджет на 2001 год, составленный на действующей налоговой базе, в середине июня правительство представило на рассмотрение парламента проект Налогового кодекса, предусматривающий серьезные изменения в отечественной системе налогообложения. В проекте зафиксировано, что НДС снижается с 20% до 15%, налог на прибыль предприятий – с 30% до 20%, а налог на доходы физических лиц будет иметь две ставки – 10% и 20%. Общая численность налогов, в соответствии с планами разработчиков, сократится до 25-26, при этом только 15-16 из них будут общегосударственными.
Правительственный Налоговый кодекс депутаты оценивают как «обычный популистский шаг»
Следует признать, что какое-то время власти (правительство и парламент) искали компромисс в вопросах единого проекта налоговой концепции. Планировалось, что согласование НК должно было стать фактором, который помог бы избежать длительных дебатов во время рассмотрения кодекса в парламенте, и гарантом того, что бюджет’2001 будет разрабатываться и приниматься на новой налоговой базе, чего собственно потребовал от ВС и правительства президент. По инициативе правительства была создана рабочая группа из всех авторов проектов Налогового кодекса, работа которой ограничилась… одним заседанием. В результате – согласованного варианта Налогового кодекса «свет» так и не увидел, а руководство Кабмина заявило, что на рассмотрение Верховного Совета оно предложит собственный проект кодекса, тем самым дав понять народным депутатам, что период «всенародного обсуждения» закончен.
В такой ситуации неудивительно, что, несмотря на уверения разработчиков НК в его революционности, изменения, которые предлагает внести в действующую систему налогообложения правительство, оценены депутатами как «обычный популистский шаг, направленный на облегченное прохождение правительственного проекта НК через Верховный Совет». Именно такую лексику относительно проекта Налогового кодекса использовал при общении с автором материала заместитель председателя парламентского комитета по вопросам финансов и банковской деятельности Сергей Терехин, указавший на ряд недостатков, которые затруднят поддержку Верховным Советом проекта НК.
По мнению Сергея Терехина, речь идет о сохранении системы двойного налогообложения, так как в соответствии с планами правительства, НДС и налог на прибыль будут взиматься одновременно с местным оборотным налогом, т. н. «школьным» (1% от оборота). Кроме того, резкое снижение налогового пресса, предусмотренное проектом кодекса, отмечает депутат, не улучшит ситуацию. Дело в том, считает Сергей Терехин, что основные ставки отечественных налогов такие же, как в соседних центральноевропейских странах, где ситуация с наполнением государственных бюджетов обстоит гораздо лучше, чем в Украине. Таким образом главная проблема украинских налогов не исчерпывается их размерами, а сводится к нестабильности системы налогообложения, к ее запутанности, непрозрачности и частым изменениям. По мнению народного депутата, представленный правительством проект Налогового кодекса не предоставляет путей для решения и этой проблемы.
За компромиссы рассчитаются налогоплательщики
Интрига сложившейся ситуации состоит в том, что, с одной стороны, президент связал воедино исход бюджетного процесса и принятие нового Налогового кодекса. С другой стороны, в соответствии с итогами апрельского референдума, от своевременности принятия парламентом бюджета’2001 зависит, удастся ли Верховному Совету избежать банального роспуска.
По мнению Богдана Губского, для того, чтобы принять бюджет’2001 на новой налоговой основе (чего требует от парламента президент), Верховный Совет должен был приступить к рассмотрению Налогового кодекса не позднее конца мая – начала июня. Таким образом, время для обсуждения парламентом проекта Налогового кодекса, предоставленного правительством и несогласованного на стадии подготовки с Верховным Советом, фактически утеряно. Исходя из обозначенных факторов, эксперты выделяют три варианта дальнейшего развития событий.
Наиболее благоприятным для правительства является сценарий, предусматривающий принятие проекта Налогового кодекса в первом чтении к началу летних парламентских каникул, т. е. к 15 июля. При избрании этого алгоритма действий, предполагают эксперты, сам Налоговый кодекс и бюджет, сверстанный на новой налоговой базе, будут утверждаться авральными темпами, чтобы успеть к 15 декабря, дабы не оставить президенту формального права распустить Верховный Совет, не утвердивший в срок бюджет на 2001 год. Однако вероятность такого исхода событий опровергают сами народные депутаты. Так, Сергей Терехин отмечает, что «процесс (обсуждения и принятия Налогового кодекса. – Прим. ред.) будет достаточно сложным, так как проект кодекса не имеет поддержки среди депутатов. А если учесть, что все депутатские проекты НК, принадлежащие перу депутатов из «большинства», были проигнорированы правительством, то вопрос из финансовой области переходит в политическую, что делает принятие Налогового кодекса в этом году весьма проблематичным». Косвенно эту версию подтвердил и первый вице-спикер Виктор Медведчук, отметив в начале июня: «учитывая то, что депутатам осталось работать всего три недели, принять новый НК за этот период будет очень сложно».
Суть второго, наиболее рискованного для парламента сценария, по мнению аналитиков, заключается в том, что депутаты не примут предложенный вариант Налогового кодекса и отправят-таки его на доработку. В этом случае парламент не только не утвердит вариант правительственной налоговой концепции, но и не примет бюджет, разработанный на новой налоговой базе. При избрании такого исхода событий парламентарии собственными руками предоставят президенту право распустить ВС, не принявший в оговоренные Конституцией сроки госбюджет. По мнению Олега Соскина, директора Института трансформации общества, парламент постарается избежать подобной перспективы, а поэтому уклонится от активных споров с правительством по поводу налогов (во всяком случае – до принятия бюджета).
При сложившихся обстоятельствах эксперты считают наиболее вероятным третий – компромиссный – вариант, предполагающий, что к началу рассмотрения проекта бюджета (15 сентября) ВС пойдет на утверждение перечня налогов и сборов, указанных в проекте НК, что позволит принять бюджет в срок и якобы на основе новой налоговой концепции. Последующее рассмотрение второстепенных принципов новой налоговой системы, таких как предоставление льгот, описание механизма взаимоотношений налоговиков и налогоплательщиков, будет осуществляться уже после принятия бюджета’2001. Однако в этом случае позитивный эффект принятия новой налоговой системы будет утерян, и в бюджет, сверстанный на основе принятого в пожарном порядке Налогового кодекса, уже через несколько месяцев начнут вносится многочисленные поправки. Кроме того, ГНАУ, озабоченная формированием доходной части бюджета, приступит к изданию разнообразных инструкций, регламентирующих работу с налогоплательщиками. В общем, не исключено, что за последствия компромисса придется рассчитываться налогоплательщикам.