Возобновление льгот специальным экономическим зонам правительством Януковича не столькоувеличит поток инвестиций, сколько снова резко изменит правила игры. Логика экономического развития требует совершенно другого подхода и выработки новых приоритетов к дальнейшему развитию СЭЗ.
Первые шаги правительства Виктора Януковича в целом создают ощущение того, что его команда настроена искать новые пути решения проблем с учетом условий, серьезно изменившихся за время после «оранжевой революции». Однако полностью от экономического реваншизма «регионалам» в Кабмине избавиться пока не удалось. Характерным примером служит запущенная первым вице-премьером Николаем Азаровым дискуссия о необходимости восстановления налоговых и таможенных льгот в рамках специальных экономических зон и территорий приоритетного развития.
Указанные льготы были ликвидированы одним махом при принятии 30 марта 2005 г. закона о внесении изменений в государственный бюджет. В итоге льготы по налогам на землю, прибыль, фонд заработной платы и другие сборы были отменены, а ввозимое на территорию СЭЗ и ТПР сырье и комплектующие стали подпадать под общие для Украины таможенные правила. При этом сами по себе СЭЗ и ТПР, каждая из которых создавалась отдельным законом, продолжали формально существовать как обертка без конфеты.
Изменения в законодательство принимались настолько поверхностно, что породили массу проблем для бизнеса. Например, в связи с отменой льгот зарубежные суда и самолеты, прибывающие в Украину для ремонта, должны были становиться предметом взимания НДС с последующим его возвратом после ухода отремонтированных транспортных средств с территории Украины. Так как НДС рассчитывался с оценочной стоимости судна или авиалайнера в целом, то ремонтные предприятия должны были платить государству миллионы за работы, проводимые в течение периода от недели до нескольких месяцев, а потом неизвестно сколько ждать возмещения НДС. Эту абсурдную ситуацию удалось разрешить только на основе разъяснительных писем министра финансов Виктора Пинзеника в ГНАУ. В аналогичной ситуации оказалось и судостроение, рентабельность которого после отмены льгот предприятиям упала до -4,9%.
За прошедшее время после внедрения правительством Тимошенко нового подхода к СЭЗ и ТПР в рамках большинства из них до 80% инвестиционных проектов оказались свернутыми. Отмена льгот стала одной из основных причин свертывания деятельности голландских инвесторов на николаевском судостроительном заводе «Океан». Сменяющая их норвежская компания теперь переходит от изготовления готовых судов к сооружению отдельных секций с их пересылкой для достройки в Румынию — после отмены льгот ввозить устанавливаемое на судах оборудование стало невыгодно. За несколько лет существования СЭЗ «Закарпатье» удалось на 20% уменьшить масштаб трудовой миграции из региона — теперь все вновь вернулось в прежнее русло. Общие потери от резкой и недифференцированной отмены льгот трудно подсчитать, но их главная причина кроется не столько в самом намерении правительства устранить злоупотребления и поставить бизнес в равные условия конкуренции, сколько в радикальном способе осуществления этого курса.
Сейчас есть риск того, что маятник уйдет в другую крайнюю точку и льготы будут восстановлены без расчета потерь для бюджета, ущерба конкурентной среде и инвестиционному климату. Стоит напомнить: начиная борьбу с СЭЗ, правительство Тимошенко имело под рукой обширное число аргументов того, что эти структуры в Украине полны изъянов и недоработок. На сегодняшний день в Украине формально действуют 11 специальных экономических зон и территорий приоритетного развития (в 9 областях Украины) — в общей сложности 83 территории льготного налогообложения. Для сравнения: в мире в целом создано около 1200 свободных экономических зон всех видов. Получается, что почти 7% общемирового числа СЭЗ и ТПР приходится на Украину. В то же время общий объем привлеченных инвестиций за все время существования украинских СЭЗ и ТПР составляет всего $2,1 млрд. (причем менее трети этой суммы вложено иностранными компаниями). Данная цифра не превышает даже тысячной доли процента общего объема мировых инвестиций. Так что сам Кабинет Виктора Януковича в первую свою каденцию в декабре 2003 г. ввел мораторий на создание новых и расширение действующих СЭЗ и ТПР. Не стоит забывать, что в Украине льготные режимы с подачи региональных властей предоставлялись в порядке «пожалования» центром привилегий наиболее успешным региональным лоббистам, без учета промышленной и инфраструктурной специфики региона. Директор Института экономического прогнозирования НАН Украины Валерий Геец считает, что само понятие «зона» требует четкой ограниченности сферы действия особых правил: «В Украине статус СЭЗ и ТПР получили целые области. Устанавливать спецрежим налогообложения и уплаты таможенных пошлин на территории, составляющей треть площади страны, абсурдно». Одни затраты на обустройство специального таможенного режима превышают при этом возможные будущие доходы.
Необходим и крайне эффективный государственный контроль над использованием льгот. При проверке 225 предприятий, работающих в СЭЗ и ТПР в 2003 г., на 201 были выявлены факты нарушения налогового и таможенного законодательства. Показателен и тот факт, что, например, в Китае для привлечения $1 иностранных инвестиций государство тратит $5,5 национальных ресурсов на создание или совершенствование инфраструктуры. Украина же целенаправленной инфраструктурной поддержкой СЭЗ и ТПР не занималась вообще.
Без учета всех этих выводов из предыдущего опыта существования льготного налогового и таможенного режимов любые действия правительства в данной сфере не столько увеличат поток инвестиций, сколько просто резко изменят правила игры. А значит — только отпугнут иностранных инвесторов. Есть сектора и регионы, где сама логика экономического развития требует создания особых условий для инвесторов: ориентированный на экспорт судо- и авиаремонт, курортно-рекреационный бизнес, узловая сборка автомобилей, компьютеров и другой продукции в рамках трансграничных производственных цепочек. Но льготы для любого ориентированного на внутренний рынок производства будут означать нарушение принципов честной и равной конкуренции. Кроме того, любые тепличные условия должны носить временный характер, иначе мы вырастим слабую, болезненную и крайне неконкурентоспособную экономику. Свобода должна быть ограниченной, чтобы ею вообще обладать, — проверенный временем принцип.
В какой форме восстановление льгот СЭЗ не повлечет негативных последствий для экономики? Анна Чередниченко, экономист Международного центра перспективных исследований: Відповідно характеристики нового режиму СЕЗ мають бути такими, щоб він підвищував конкурентоспроможність країни. Одна з основних перешкод для зростання конкурентоспроможності української економіки — високі трансакційні витрати, зумовлені хибами інституційного середовища. Підприємці змушені витрачати невиправдано багато грошей та часу на «невиробничі» процеси: реєстрацію бізнесу, отримання земельної ділянки, взаємодію з дозвільними органами, ведення складного бухгалтерського обліку. Крім того, вони не можуть будувати надійні довгострокові бізнес-плани: поведінка держави в регуляторній сфері мінлива й непередбачувана; корпоративне законодавство мало розвинене й суперечливе; судова система не забезпечує надійного захисту підприємств. Тому нові СЕЗ повинні передусім бути спрямовані на докорінне поліпшення ділового середовища на території їх розташування. У разі успіху таких «пілотних» реформ ділового середовища досвід СЕЗ можна буде поширювати на всю Україну, а при невдачі — реформи в СЕЗ треба буде продовжувати, доки не буде знайдене оптимальне рішення. Таким чином, нові СЕЗ стануть випробувальним майданчиком для загальнодержавних реформ. Георгий Рогов, экономист (Николаев): Не налоговые и таможенные льготы в первую очередь определяют инвестиционную привлекательность страны, а стабильное законодательство, низкий уровень коррупции, правовая защищенность субъектов хозяйствования, разумная и понятная система налогообложения, современная инфраструктура. Проблема в том, что ликвидация СЭЗ и ТПР не сопровождалась реализацией эффективных мер по созданию таких условий бизнес-среды, из-за чего опасения сворачивания инвестиционных проектов оказались очень распространены. Но механически восстановить доверие вместе с льготами не выйдет. Куда важнее показать, что правила игры в Украине могут существенно не корректироваться хоть сколько-нибудь существенный период времени. Дмитрий Боярчук, эксперт «Case Украина»: По сути, уже с 2000 г. экономика показывает устойчивые темпы роста, а доля прибыльных предприятий постоянно увеличивается. Однако предприятиям трудно отказываться от «комфорта» налоговых льгот, хотя превалирующая масса экономических агентов в льготных условиях уже не нуждаются. Если быть точным, то предприятие, которое не может получать прибыль в растущей экономике, наверное, не оправдывает своего существования с экономической точки зрения, и этому предприятию пора менять неэффективного собственника на более прогрессивного. Более того, в новых условиях налоговые льготы играют негативную роль (кроме потерь бюджетных поступлений). Они создают неравные условия для конкуренции. Льготникам не нужно думать, как улучшать свою продукцию, государство им дало значительную фору, и для порядочных производителей нужно будет изрядно попотеть, чтобы получать такие же ресурсы, как получают льготники. ВТО Украине не светит, если в стране существует такого рода субсидирование. Членство во Всемирной торговой организации предполагает, что все производители равны перед покупателями, которые голосуют за качественный товар своими денежными знаками.
— За нинішніх умов в Україні основна мета діяльності СЕЗ має полягати у збільшенні віддачі від використання наявних ресурсів, а не у більш повному їх використанні. Ресурс екстенсивного зростання вже практично вичерпано (зокрема, безробіття зменшилося й наблизилося до стабільного, природного рівня), тому подальший сталий розвиток можна забезпечити переважно завдяки підвищенню конкурентоспроможності економіки. Упровадження нового режиму СЕЗ має бути підпорядковано саме цій макроекономічній меті.
— «СЭЗами» и «ТПРами» пытались лечить отдельные симптомы больной экономики (проблемы Чернобыльской АЭС и депрессивных регионов, кризис судостроения, хроническую отсталость курортного сервиса и т. д.). Потом поняли, что конкуренция в стране может тихо скончаться от своего рода передозировки свободными экономическими зонами. Однако простой отказ от лекарств не является путем к выздоровлению. При обычном восстановлении льгот в рамках СЭЗ и ТПР эти и другие проблемы останутся. Нужна реализация комплексного подхода к построению социально-рыночной экономики в стране. Такой подход не исключает существования отраслевых программ, адекватных мировой практике, например, поддержки судостроения.
— В Украине пик предоставления налоговых льгот как раз приходится на период преодоления экономического спада. Надо отметить, что на тот момент предоставление льгот для предприятий и зон было прогрессивным шагом. Однако экономика развивается, и фактически в новых условиях массовые льготы ни к чему хорошему не приводят, кроме как к массовому уклонению от уплаты налогов.