Президент будет менять губернаторов на основе оценки объективной ситуации в регионе, политической лояльности и «скандальной» составляющей. Вопрос в том, какой из факторов станет доминирующим.
Новая власть впервые масштабно меняет губернаторов. Первая замена не только изменит состав высшей лиги региональных чиновников, но и задаст тон и стандарты их отношениям с местным бизнесом.
То, что сейчас система этих отношений далека от идеальной — это очевидно. Многие из представителей местных компаний жалуются «&» на открытые конфронтации с контролирующими органами и региональной властью, на то, что многие полезные инициативы Президента (в т. ч. и по «единому окну») на практике чрезвычайно извращаются, а показатели бизнес-климата (например создание новых рабочих мест) фальсифицируются. Многие потенциальные иностранные инвесторы жалуются, что, приезжая в регионы, они не могут добиться никакой вразумительной информации об объектах и возможностях инвестирования.
Во многом корни проблемы лежат в том, что региональные чиновники до сих пор не чувствуют, что их пребывание на посту зависит от взаимоотношений с бизнесом. Что до сих пор фактор политической лояльности иногда значит больше, чем объективные экономические показатели. Новые отставки могут это опровергнуть, а могут и подтвердить.
Во время избирательной кампании тогда еще кандидат в Президенты Виктор Ющенко подписал свой будущий Указ «О критериях оценки деятельности глав местных государственных администраций». Увы, этому «футуристическому» документу не суждено было стать нормативно-правовым. Проект перечня показателей, которые должны были всесторонне характеризовать работу местной власти, как свидетельствуют источники «&», безнадежно забуксовал на уровне первого заместителя главы Секретариата Президента Украины Ивана Васюника. А потому при оценке губернаторов Кабмин использует старую схему, состоящую из 32 показателей, главные из которых сосредоточены в социально-экономической, инвестиционной, потребительской сферах, борьбе с преступностью и работе с обращениями сограждан. Правительство Тимошенко эту схему во многом скопировало с тех методик, которые существовали еще при Кучме. Впрочем, главный риск состоит даже не в количестве и качестве показателей, которые служат критериями оценки, а в том, что они, как и при старой власти, останутся лишь «вуалью». А решающими факторами в принятии кадровых решений будут лояльность чиновника, его политическая близость к тем или иным политикам, умение обеспечить необходимый результат на выборах.
В прошлом году «&» (№18) уже анализировал психологию взаимоотношений центральной власти с губернаторами в эпоху Леонида Кучмы. Первые отставки губернаторов, которые Президент Ющенко обещал осуществить со дня на день, покажут модель, по которой новая власть будет выстраивать свои отношения с регионами.
Группа «объективного риска»: Центральная Украина
Хотя «&» не располагает окончательным рейтингом областей по результатам девяти месяцев (составляется комиссией вице-премьера Романа Безсмертного), так как он был окончен лишь в конце октября, но ситуацию проясняют результаты за первое полугодие 2005 г., составленные еще правительством Тимошенко. За три месяца результаты и положение областей в рейтинге могли измениться незначительно — на 2-3 позиции. Безусловным лидером по интегральной оценке за шесть месяцев является Киев. Столица держит первенство по 13 показателям (среди которых — «инвестиционная привлекательность», «темп прироста жилья», «финансовый результат предприятий», «уровень зарплаты»). В первую пятерку вошли Днепропетровская, Киевская и Полтавская области, а также Севастополь. На удивление многие регионы Западной Украины, которые традиционно являлись «более бедными», чем восточные, по результатам рейтинга Кабмина по первому полугодию выглядели вполне пристойно: Львовская область — 6 место, Ивано-Франковская — 7, Тернопольская — 9, Волынская — 10. Кампанию «західняків» разбавили харьковчане (8 место).
Кстати, здесь следует обратить внимание на расхождения в рейтингах, опубликованных Госкомстатом и Кабмином. Хотя оба органа оперируют аналогичными критериями и формулами, их рейтинги по результатам первого полугодия отличаются. Для девяти регионов различия в рейтинге существенны — они касаются более чем пяти позиций. Так, если первые пятерки регионов по результатам первого полугодия аналогичны, то пятерки аутсайдеров разнятся (см. таблицу). Официально расхождения в рейтингах объясняются тем, что Кабмин оперирует более новыми данными. А у Госкомстата некоторые показатели определены за 4-5 месяцев или даже лишь за І квартал 2005 г. Впрочем, есть и неофициальная версия: во время рейтингования авторов попросили «не акцентировать внимание» на некоторых проблемных областях. И поэтому, скажем, звание «губернатор худшего региона Украины» было перенесено с плеч главы Кировоградской области Эдуарда Зейналова (считается креатурой бывшего первого помощника Президента Украины Александра Третьякова) на менее политически благонадежного Василия Червония.
В то же время, несмотря на различия в рейтингах, таблица четко показывает группу «объективного губернаторского риска»: Винницкая, Житомирская, Кировоградская, Ровенская, Сумская, Черкасская и Черниговская области.
Группа «политического риска»: Донбасс, Ровенщина и Буковина
Впрочем, как свидетельствуют опросы экспертов, уволены со своих постов могут быть губернаторы совершенно других областей, если главный акцент в оценке будет делаться на «политической окраске» губернаторов. С учетом политического фактора под прицелом находятся четыре губернатора. Во-первых, Владимир Чупрун, губернатор Донецкой области, который хотя и является беспартийным, но считается креатурой Юлии Тимошенко. «Наша Украина» уже выразила недоверие Чупруну «за серьезные недостатки и просчеты в работе». Прежде всего, как отмечают некоторые эксперты, за «прогибы» под некоторых донецких олигархов. Во-вторых, Василий Червоний, губернатор Ровенской области, член Украинской народной партии. Червоний так же, как и Чупрун, уже получил «черную метку» от «Нашей Украины» за «дискредитацию Президента» и за то, что в области де-факто имеет возможность нормально развиваться лишь одна партия — УНП (ее рейтинг на Ровенщине выше, чем в других областях, в 3-4 раза). В-третьих, Алексей Данилов, губернатор Луганщины, один из друзей и бывших партийных побратимов Михаила Бродского (ныне беспартийный). И в-четвертых, губернатор самой маленькой — Черновицкой — области Николай Ткач (по мнению экспертов, креатура Александра Зинченко).
Глава Секретариата Президента Олег Рыбачук на брифинге 28 октября 2005 г. косвенно подтвердил, что в указанной четверке «политического риска» таки действительно есть наиболее вероятные кандидаты на увольнение.
Группа «скандального риска и преступных связей»: под прицелом практически все
При принятии кадровых решений свою роль могут сыграть также скандалы (которыми губернатор рискует испортить общий имидж власти в целом) и связи с некоторыми финансово-промышленными группами. Значимость этого фактора доказывает то, что именно скандалы стали последней каплей в решении Президента существенно обновить кадры в центре: уволить правительство, главу СНБОУ, ликвидировать должность своего первого помощника.
Скандалы есть в активе каждого губернатора. Начиная от банального нежелания сдавать депутатский мандат (к примеру, главы Ивано-Франковской и Тернопольской облгосадминистраций Роман Ткач и Иван Стойко были назначены в феврале, но отказались от депутатства лишь в июле) и заканчивая недоразумениями с местной элитой. Так, Василий Червоний не смог удержаться от конфликтов с мэром Ровно Виктором Чайкой, главным милиционером области и региональной организацией НСНУ. А губернатор Киевщины Евгений Жовтяк повторил судьбу своего предшественника Александра Засухи, ввязавшись в конфликт с мэром Киева Александром Омельченко относительно расширения столицы. Глава Житомирской облгосадминистрации Павел Жебривский сумел всерьез рассориться сразу с двумя мэрами — Житомира (Г. Буравковым) и Коростеня (В. Москаленко).
Коррупционные обвинения уже раздавались в адрес губернаторов Запорожской, Львовской, Николаевской областей. В частности, запорожская организация СПУ обвиняла местного главу Ю. Артеменко в лоббировании интересов бизнеса К. Григоришина. Кроме того, прокуратура Запорожской области вынесла протесты на решение Ю. Артеменко о выделении семи участков на берегу Азовского моря частным предпринимателям. А лидер львовской «Батьківщини» Б. Федоришин рассказывал о фактах получения взяток П. Олийныком за некоторые кадровые назначения. Обвинения в лоббизме своих и дружественных бизнес-структур уже последовали в отношении Эдуарда Зейналова (Кировоградщина), Вадима Чупруна (Донетчина), Арсена Авакова (Харьковщина), Бориса Силенкова (Херсонщина), Владислава Атрошенко (Черниговщина).
Наиболее оригинальные скандалы возникали за прошедшие месяцы на Луганщине. К примеру, там случился дипломатический скандал с послом Индии. Чрезвычайный и полномочный посол Индии в Украине Шекхолен Кипген не только не удостоился аудиенции у губернатора, но еще и попал в эпицентр скандала на местном украинско-индийском предприятии (работники которого заблокировали автомобиль дипломата и в знак недовольства работой руководства завода на глазах у посла сорвали со здания индийский флаг). В результате инвестиции в область на сумму $143 млн. оказались под угрозой. Еще «отметился» первый заместитель губернатора Луганщины Зиновий Гузар, который, как заявила позже замглавы партии «Трудовая Украина» Александра Кужель, в музее Великой Отечественной войны в Славяносербске при всех «поблагодарил немецко-фашистских захватчиков за освобождение Украины».
Как выставляют оценки губернаторам Оценивание работы губернаторов проводится в два этапа. В рамках первого оцениваются результаты деятельности каждого региона путем суммирования относительных отклонений лучших и худших значений по Украине всех оцениваемых показателей. Первая часть формулы используется для оценки тех показателей, рост которых свидетельствует об улучшении результатов (например, создание новых рабочих мест). Вторая часть — для оценки показателей, рост которых говорит об ухудшении ситуации (например, выбросы вредных веществ в атмосферу). На втором этапе выводится среднее арифметическое суммы рейтингов каждого конкретного региона по всем показателям. Далее по результатам расчетов определяется место каждого региона в общем рейтинге. Лучшим становится тот регион, у которого среднеарифметическая сумма рейтингов имеет самое низкое значение. Несмотря на ряд явных позитивов этой формулы (формула относительно проста и понятна, относительно объективна), она имеет и ряд недостатков. Во-первых, в ее рамках невозможно ранжировать показатели деятельности на менее и более важные. Во-вторых, формула не делает скидку на то, что существуют факторы, которые в большой степени не зависят от губернатора, — есть более или менее объективный естественный потенциал регионов, их естественные преимущества и недостатки. Например, в региональном экспорте, конечно, более сильные позиции у промышленно развитых регионов, а по миграционным, инвестиционным, по розничной торговле — у регионов, где есть мегаполисы, прежде всего у столицы.
Пока будет присутствовать субъективизм в оценке региональной власти, нормального диалога между региональной властью, бизнесом и обществом ожидать не стоит.
Вероятнее всего Президент В. Ющенко будет принимать решение о смене губернаторов, основываясь на всех трех вышеописанных группах факторов: объективной ситуации в регионе, политической лояльности и «скандальной» составляющей. С одной стороны, для Президента это логично: ведь после политреформы и парламентских выборов назначать и увольнять губернаторов станет сложнее. В Конституции туманно прописана возможность назначения и увольнения губернаторов без соответствующего представления премьера. С другой стороны, пока будет присутствовать субъективизм в оценке региональной власти, пока не будет разработана и принята единая, четкая и понятная система оценивания, которая покажет реальные приоритеты развития регионов, нормального диалога между региональной властью, бизнесом и обществом ожидать не стоит.