Выступая в Праге на заседании Совета евроатлантического партнерства в рамках саммита НАТО, президент Украины Л. Кучма заявил, что Украина стремится выйти на качественно новый уровень отношений с НАТО и что «мы будем последовательными в продолжении рыночных преобразований, укреплении демократических принципов власти и общества, обеспечении европейских стандартов в сфере прав человека» («Интерфакс-Украина», 22.11.2002 г.). Конечно, такую позицию можно расценить как хорошую мину при плохой игре. Но в любом случае украинская власть, усевшись за игровой стол вместе с НАТО, будет вынуждена играть (или имитировать игру) по его правилам. Правила были провозглашены главой альянса еще в июле: «НАТО готов идти настолько далеко в отношениях с Украиной, насколько Украина окажется способной производить структурные изменения и реформы, необходимые для построения более тесных отношений с НАТО». Поскольку альянс придает большее значение политическому и экономическому развитию государств, претендующих на членство, экономические трансформации в Украине будут зависеть в том числе и от характера развития отношений с Североатлантическим блоком, а также от обязательств, принятых перед этой организацией.
В НАТО сконцентрировались противоречия между США и Евросоюзом
С окончанием холодной войны НАТО постепенно перестал соответствовать предъявляемым к нему требованиям как со стороны США, так и Евросоюза. The New York Times приводила слова французского дипломата: «Проблема состоит в том, что НАТО хочет показать себя не скрипучей старой дамой, но свежей молодой девицей, что требует множественного применения пластической хирургии, со всеми сопутствующими рисками и болью» (4.11.2002 г.).
Первый генеральный секретарь Североатлантического альянса лорд Измей так описывал цель НАТО в Европе: американцев удерживать внутри, русских – за пределами, а немцев – снизу. Нынешний же глава альянса в своем интервью влиятельной газете Die Welt (Германия) перефразировал данный тезис, определив новую роль НАТО: «Чтобы при всем была Америка, чтобы привлечь к этому Россию и заставить больше расходовать на оборону Германию». Но как раз эту роль альянс и не способен выполнять: Германия предпочитает тратить бюджетные средства на социальные программы, а не на закупку военно-транспортных самолетов, Россия отдает предпочтение налаживанию двусторонних отношений со странами Запада, а США, особенно при нынешней администрации Дж. Буша, взяли курс на преодоление юридических и политических ограничений, сковывающих их маневр при обеспечении национальных интересов и вполне осязаемых интересов своих компаний.
Курс США на односторонние действия довольно болезненно воспринимается в странах Евросоюза. Вот далеко не полный список проблем во взаимоотношениях сторон: выход США из Договора по ПРО 1972 года, отказ ратифицировать Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, противодействие Киотскому протоколу, введение защитных тарифов на импортируемую сталь. В свете нарастающих противоречий между США и Западной Европой НАТО утратил свою объединительную функцию и стал еще одним источником противоречий. Главная претензия со стороны США – военная слабость европейских союзников, отчетливо проявившаяся после 11 сентября, особенно в части мобильности вооруженных сил и их оснащенности высокоточным оружием. И судя по финансированию военных программ, трещинки внутри НАТО будут расширяться. Если на 2003 финансовый год США планируют выделить почти $350 млрд., то их европейские союзники по альянсу – в два раза меньше. Еще больше дисбаланс виден в затратах на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Из расчета на одного военнослужащего США тратят $28 тыс., тогда как западноевропейские страны – в среднем $7 тыс. В Пентагоне западноевропейских коллег уже называют «горе-помощники». Раздражает США и то, что, взяв на себя основную ношу проведения антитеррористической операции, они находятся под прицелом постоянной критики со стороны «европейцев». В Вашингтоне даже заговорили об «оси сварливости».
Тем не менее американцы не были бы американцами, если бы не нашли применение НАТО в новых условиях. Да и в Западной Европе не чужды прагматическому подходу. Мотив для продолжения их сотрудничества в рамках альянса удачно определил аналитик из Нидерландов Петер ван Хам: «Если Соединенные Штаты или Европа будут действовать в одиночку, то, скорее всего, они будут друг другу мешать, но если они станут действовать сообща, то смогут решать практически любые задачи и проблемы». И важным шагом к восстановлению утерянного согласия стал саммит НАТО в Праге.
Антикризисный менеджмент на Пражском саммите
Требования, которые США предъявили своим союзникам по НАТО накануне саммита, состояли в том, чтобы продолжить политику «открытых дверей» для стран-претендентов из Центральной и Восточной Европы. А также создать современные боеспособные многонациональные силы в рамках НАТО, увеличив при этом использование оборонно-промышленного потенциала США для удовлетворения нужд вооруженных сил западноевропейских стран. Последний тезис прозвучал даже в Стратегии национальной безопасности США: «Использовать (в рамках НАТО. – Прим. авт.) преимущества технологических возможностей и эффекта масштаба в наших затратах на оборону».
Судя по Декларации, подписанной государствами-участниками в Праге, большая часть американских требований и пожеланий была учтена. Во-первых, НАТО сделал четкий шаг от жесткой структуры военного союза к гибкой и более аморфной системе коллективной безопасности. Как раз в первой статье Декларации подчеркивается приверженность стран-участниц такой миссии, как гарантирование коллективной безопасности.
Во-вторых, нашла дальнейшее подтверждение относительно новая миссия альянса: поддержка (а при необходимости и экспорт, как, вероятно, представляется в случае с Украиной) стабильности, демократии и рыночных трансформаций в Центральной и Восточной Европе. Прием в 1999 году новых членов – Венгрии, Польши и Чехии – стал своеобразным пилотным проектом этой миссии. Принятие на Пражском саммите семи новых участников (государств Центральной и Восточной Европы: Болгарии, Эстонии, Латвии, Литвы, Румынии, Словакии и Словении) выглядит уже довольно обоснованно.
Стивен Миллер, директор Центра Белфера по науке и международным отношениям (Гарвардский университет, США), в связи с этим заявил: «Управлять блоком из 26 государств будет значительно сложнее. И если бы США намеревались осуществлять свою стратегию через НАТО, они не стали бы усложнять механизм альянса» («Независимая газета», 26.11.2002 г.). И можно было бы согласиться с мнением господина Миллера, если бы не третье принципиальное решение, принятое на саммите. В рамках НАТО решено создать силы быстрого реагирования, которые «будут состоять из передовых по техническому оснащению, гибких, способных к оперативному развертыванию, оперативно совместимых и стойких подразделений… готовых немедленно прибыть в любой район после решения Совета НАТО». Провозглашение обязательств обеспечить боеготовность сил быстрого реагирования в кратчайшие сроки (не позднее октября 2006 года) говорит о том, что, скорее всего, они будут оснащаться преимущественно техникой американского производства. Кроме того, страны НАТО взяли на себя «Пражские обязательства совершенствования потенциала», которые подразумевают выделение дополнительных финансовых ресурсов на модернизацию вооружений и военной техники в тех направлениях, где наиболее заметно отставание Европы от США (разведка, стратегические воздушные и морские перевозки, противоракетная оборона и т. д.).
Наконец, в Праге был подтвержден курс на своеобразное неписаное разделение труда между США и их европейскими союзниками. Первые занимаются установлением мира вооруженным путем, вторые этот мир поддерживают и возрождают страны после американского «умиротворения». Такая ситуация, например, наблюдается в Афганистане, где «работает больше европейцев, чем американцев». По словам американского сенатора Ричарда Лугара, «именно Европа, а не Америка, собирается взять на себя значительную часть затрат на восстановление Афганистана». Не исключено, что после «окончательного решения иракского вопроса» будет применена эта же схема.
Таким образом, Прага стала местом нового «брака по расчету» между США и Европой. Администрация Дж. Буша подтвердила свой статус ключевого центра принятия стратегически важных решений западного мира, упрочила свои позиции в Европе, а также обеспечила стабильные рынки сбыта высокотехнологичной и дорогостоящей продукции американской оборонной промышленности. Основным достижением европейских стран стало сохранение НАТО, а главное – американской военной машины в качестве дееспособного инструмента обеспечения экономических интересов альянса вне западного мира.
Курс на НАТО: политические аспекты украинской навигации
Главный результат участия в Пражском саммите украинской делегации – то, что наша страна сохраняет в качестве одного из основных векторов своей внешней политики курс на интеграцию в Североатлантический альянс. Для правящей элиты Украины саммит НАТО стал своеобразным экзаменом на зрелость. Противоречие выбора между амбициями высшего политического руководства, национальными интересами и интересами бизнеса было разрешено, как минимум, не в ущерб двум последним. Найденные решения проблем позволят сохранить некую видимость стабильности в государстве на протяжении предстоящего года. Правда, себя высшее политическое руководство тоже не забыло.
Во-первых, удалось избежать внешнеполитической изоляции государства на западном направлении, что имело свое влияние и на внешнеэкономическое положение Украины. Так, в течение месяца перед саммитом НАТО в Праге (т. е. в самый разгар «кольчужного скандала») ряд влиятельных американских финансовых и консалтинговых учреждений (инвестиционный банк JPMorgan, финансовая компания Merrill Lynch, рейтинговое агентство Standard & Poor’s) снизили прогнозные рейтинги привлекательности украинских ценных бумаг. Это совпало, по очередной «случайности», с дополнительным выпуском украинских еврооблигаций. Снижение прогнозных рейтингов объяснялось прежде всего усилившимся давлением со стороны Запада на Л. Кучму. Но через несколько дней после окончания саммита обозначился обратный процесс. В частности, 26 ноября стало известно, что Merrill Lynch подняла рейтинг с «низкого» до «рыночного» (агентство деловой информации «Контекст»).
Во-вторых, не воспрепятствовав подписанию министром иностранных дел Украины Анатолием Зленко в Праге Плана действий и целей на 2003 год, президент обеспечил себе определенную передышку и упорядоченность критики со стороны Запада. Судя по выступлениям Дж. Робертсона после окончания саммита, именно на НАТО возложены контроль над расследованием и информационное обеспечение «кольчужного скандала». Если это так, то украинская сторона получает возможность парировать эти выпады рапортами в Брюссель о прогрессе (при условии, естественно, наличия такового) на пути евроатлантической интеграции.
В-третьих, пропрезидентским силам удалось, если не выиграть осеннюю кампанию у оппозиции в условиях жесткого внешнеполитического давления, то, по крайней мере, остаться «при своих». Правда, ценой этого стал еще один виток усложнения отечественного политического процесса: впервые за годы после обретения независимости ключевые посты в государстве (премьер-министр, глава президентской Администрации, председатель Верховной Рады, глава НБУ) занимают политические фигуры, представляющие различные, конкурирующие между собой финансово-промышленные группы. Такая конфигурация еще более упрочила роль президента в урегулировании конфликтов интересов этих разновекторных сил, сделав тем самым почти невозможной его вынужденную досрочную отставку. Но, с другой стороны, еще с большей остротой поднимается вопрос «преемника» и нового порядка «после Кучмы».
В контексте провозглашенного курса на интеграцию в НАТО показательно то, что свои посты в Кабмине сохранили «главные натовцы» – глава МИДа А. Зленко и министр обороны В. Шкидченко. Положительным также является назначение Д. Табачника вице-премьером по гуманитарным вопросам: но не в том смысле, что предыдущий вице-премьер В. Семиноженко не был сторонником пронатовского курса. Уход Д. Табачника в структуры исполнительной власти освободил пространство в Верховной Раде для активно продвигающего идею членства Украины в НАТО Б. Тарасюка, поскольку имела место напряженность в отношениях между ними.
В условиях продолжения бойкота Л. Кучмы со стороны руководства НАТО можно ожидать повышения активности нового премьер-министра на натовском направлении. Как заявил известный немецкий эксперт А. Рар, если «Европа не хочет иметь дело с президентом Леонидом Кучмой, то пусть сотрудничает с Виктором Януковичем». При этом в качестве сильной стороны премьер-министра была отмечена его направленность на решение прежде всего экономических, а не политических вопросов. Кстати, В. Янукович несколько месяцев назад лично общался с руководством альянса как раз в связи с вопросами, касающимися налаживания экономических отношений Украины и НАТО. В качестве главы облгосадминистрации В. Янукович сопровождал генерального секретаря НАТО Дж. Робертсона во время его визита в Донецк 10 июля. Основной целью визита было посещение Донецкого завода химических изделий. Это оборонное предприятие получило инвестиции на модернизацию производства из Целевого фонда (созданного в рамках программы «Партнерство ради мира» и финансируемого Канадой, Нидерландами, Польшей, Венгрией) для реализации проекта утилизации 400 тыс. противопехотных мин из арсеналов Министерства обороны (с украинской стороны оператором проекта является предприятие «Содружество») («Новини НАТО», лето-осень 2002 г.).
Плановая экономика по-натовски
22 ноября в Праге во время заседания комиссии «Украина – НАТО» был подписан План действий и целей на 2003 год (Action Plan), содержащий перечень комплекса мер в политической, экономической и военных сферах, которые должна осуществить Украина (сама или в сотрудничестве с НАТО) в предстоящем году. Основная интрига заключается в том, насколько подписанный в Праге документ соответствует так называемому Плану действий по обретению членства (Membership Action Plan, МАР), который подписывает государство, претендующее на членство в Североатлантическом альянсе. Такие планы основываются на единых принципах и имеют одинаковую структуру: политические и экономические, оборонные, юридические вопросы, проблема ресурсного обеспечения. Но, естественно, что содержание МАР в каждом конкретном случае индивидуально.
По высказыванию А. Зленко, План действий и целей на 2003 год на 80% соответствует вероятному МАР, если бы Украина его подписала. К сожалению, текст Плана действий и целей не был опубликован в открытой печати. Как заявляют представители МИДа Украины, причина – правила НАТО, которые делают данный документ конфиденциальным, но украинские дипломаты уже обратились в НАТО с просьбой разрешить ознакомить в той или иной мере украинское общество с содержанием плана.
Принимая во внимание, мягко говоря, негативный внешнеполитический имидж руководства Украины, а также увеличение удельного веса политических и экономических вопросов в политике внутри альянса, можно предполагать, что именно эти аспекты занимают основное место в подписанном Плане действий и целей. Глава СНБОУ Евгений Марчук отмечал, что документ предполагает меры преимущественно внутриполитического характера (прежде всего политическая реформа, обеспечение свободы слова, поддержка третьего сектора) – «на 70-75% это домашнее задание».
Изменения наверняка коснутся финансирования обороны. Ожидать его существенного повышения не приходится: скорее всего, бюджетные ассигнования будут зафиксированы на нынешнем уровне, но за счет более интенсивного сокращения численности вооруженных сил, выведения устаревших и излишних вооружений и военной техники из эксплуатации, они будут повышаться в расчете на одного военнослужащего. Кроме того, станет изменяться структура оборонного бюджета в части уменьшения доли затрат на содержание личного состава (сейчас она доходит до 75% от общих ассигнований на Министерство обороны) в пользу повышения затрат на проведение НИОКР и закупку современных систем вооружений и техники. Последнее создает определенные экономические возможности для компаний, специализирующихся в сфере высоких, в т. ч. информационных, технологий.
На экономический эффект от евроатлантической интеграции могут рассчитывать предприятия авиастроения, ракетостроения, судостроения – при условии налаживания сотрудничества с коллегами из стран НАТО. Вышеупомянутые решения, принятые на саммите НАТО, повышают шансы украинских оборонных предприятий и организаций быть включенными в кооперацию с западноевропейскими корпорациями, но преимущественно в качестве производителей комплектующих и узлов, а не конечной продукции.
С экономической точки зрения участие в НАТО становится одним из факторов инвестиционной привлекательности национальной экономики, по крайней мере в части обеспечения безопасности крупных инвестиций, а также признаком лояльности политике, в том числе экономической, проводимой ведущими западными странами, прежде всего США. В таком качестве имидж Украины как страны, стремящейся в НАТО, может сыграть на руку отечественным субъектам ВЭД.
Среди возможных внутренних трансформаций, связанных с евроатлантической интеграцией, станет попытка изменения системы взаимоотношений государства и бизнеса в направлении прозрачности их взаимоотношений. Это может коснуться не только крупного, но и малого и среднего бизнеса. Так, глава Всеукраинского союза предпринимателей «Нова формация» Вячеслав Кредисов, на международном семинаре «Украина в постпражской системе безопасности» отметил, что, хотя деятельность малого и среднего бизнеса мало зависит от интеграции в тот или иной внешнеполитический союз, говорить о готовности страны вступать в НАТО можно будет лишь после того, как этот сектор составит более 50% украинской экономики. Сегодня, по его словам, это всего около 9%, и внимание к росту данной цифры у будущих партнеров должно быть повышенным.
Украинский бизнес – недостающий фактор евроатлантической интеграции
В отличие от консенсуса по поводу НАТО в среде политической элиты украинское общество еще не определилось со своим отношением к этой организации и заняло выжидающую позицию. Такой тезис подтверждают социологические опросы. Так, по данным Украинского центра экономических и политических исследований им. А. Разумкова, на конец ноября сего года за вступление Украины в альянс высказались 31,5% опрошенных, против 32%, остальные же затруднились с ответом. К сожалению, в опросах социологических служб не приводится информация об отношении к евроатлантической интеграции, пожалуй, самой активной части украинского общества – предпринимателей. При отсутствии таких исследований едва ли не аксиомой стало то, что украинский бизнес далек от этой проблемы. Обратной же стороной медали является недооценка бизнес-кругами рисков и возможностей, связанных с продолжением движения Украины в НАТО.
Риски в основном связаны с тем, что непоследовательный внешнеполитический курс государства ведет к упрочению негативного инвестиционного имиджа Украины и повышению вероятности внутренней дестабилизации, связанной с действием внешних факторов.
Возможности же покоятся, как минимум, в двух плоскостях. Во-первых, это использование «интеграционной риторики» для оказания давления на органы государственной власти. Диапазон целей может быть самый разнообразный – от перераспределения бюджетных ресурсов до ускорения приватизационных процессов. Во-вторых – постановка «курса в НАТО» на службу внешнеэкономических интересов и поиск новых союзников и рынков.
В любом случае то, что в повестке дня разных ветвей власти вопросы интеграции в НАТО (а также ЕС, ВТО, ЕвразЭС) заняли прочное место, свидетельствует о назревшей объективной необходимости для Украины определиться с внешнеполитическими ориентирами. И бизнесу здесь необходимо занять четкую позицию: не следует рисковать, отдавая на откуп чиновникам вопросы внешней политики. Ведь то, по какому пути и как пойдет страна, предопределит возможности ее экономического развития на десятки лет вперед.