Актуальность принятия этого Закона была обусловлена необходимостью совершенствования правового статуса, функций и полномочий прокуратуры Украины и приведения их в соответствие с международными стандартами. Еще в Заключении Парламентской ассамблеи Совета Европы № 190 от 26 сентября 1995 г. относительно вступления Украины в Совет Европы было отмечено, что реформирование роли и функции Генеральной прокуратуры является одним из главных обязательств, которое взяла на себя наша страна.
Хотя новый Закон не содержит всех запланированных изменений в направлении реформирования системы органов прокуратуры в Украине и не все предложения Венецианской комиссии были учтены, однако он предусматривает ряд новых положений, которые принципиально отличают его от предыдущей редакции Закона.
В сравнении с предыдущей редакцией, в новом Законе был отменен «общий надзор» за соблюдением и применением законов.
Несмотря на то, что общество неоднозначно отнеслось к отмене «общего надзора», а некоторые журналисты назвали этот день «черным» в истории Украины, с юридической точки зрения такая реформа имеет больше положительных моментов, чем наоборот.
Вопрос о лишении органов прокуратуры функции «общего надзора» был поднят более 18 лет назад, сразу после принятия Конституции Украины, статья 121 которой не предусматривает сохранение за прокуратурой такого полномочия. Только пунктом 9 раздела XV "Переходные положения" Конституции Украины было установлено, что прокуратура продолжает выполнять в соответствии с действующими законами функцию надзора до формирования системы досудебного следствия и введения в действие определенных законов.
Еще с 90-х годов юристами было признано, что осуществление прокуратурой общего надзора фактически приводит к злоупотреблению прокуратурой своей властью, развитием коррупции, вмешательству в хозяйственную деятельность частных лиц, участие в политических процессах и многое другое.
В свою очередь, функция прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина фактически ею выполнялась. Большинство жалоб на действия органов государственной власти, органов местного самоуправления или других субъектов властных полномочий прокуратурой либо не рассматривались, либо сопровождались формальными отписками.
Таким образом, необходимо констатировать, что отмена общего надзора прокуратуры фактически является отменой неэффективного инструмента осуществления государственного надзора за соблюдением законов и одновременно отменой целой системы коррупционных схем, которыми пользовались правоохранительные органы, организовывая безосновательные проверки бизнеса, которые априори не должны существовать в современном демократическом государстве.
В любом случае, на сегодняшний день в Украине существует ряд других государственных органов (кроме прокуратуры), которые в соответствии с существующими законами уполномочены осуществлять государственный надзор (контроль) в соответствующей сфере.
Законом сужены полномочия прокурора по представительству в суде интересов гражданина или государства.
Статьей 23 Закона определено, что прокурор осуществляет представительство интересов гражданина или государства в суде исключительно после подтверждения судом оснований для представительства.
Представительство в суде интересов гражданина (гражданина Украины, иностранца или лица без гражданства) прокурор осуществляет в случаях, если такое лицо не способно самостоятельно защитить свои нарушенные или оспариваемые права или реализовать процессуальные полномочия в силу недостижения таким лицом совершеннолетия, недееспособности или ограниченной дееспособности, а законные представители или органы, которым законом предоставлено право защищать права, свободы и интересы такого лица, не осуществляют или ненадлежащим образом осуществляют его защиту.
Представительство в суде законных интересов государства прокурор осуществляет в случае нарушения или угрозы нарушения интересов государства, если защиту этих интересов не осуществляет или ненадлежащим образом осуществляет орган государственной власти, орган местного самоуправления или иной субъект властных полномочий, к компетенции которого отнесены соответствующие полномочия, а также в случае отсутствия такого органа.
При этом прокурор обязан предварительно, до обращения в суд, уведомить об этом гражданина и его законного представителя или соответствующего субъекта властных полномочий. В случае подтверждения судом наличия оснований для представительства прокурор пользуется процессуальными полномочиями соответствующей стороны процесса. Наличие оснований для представительства может быть обжаловано гражданином или его законным представителем или субъектом властных полномочий.
Данная реформа призвана уменьшить влияние прокуратуры на бизнес Украины путем безосновательного вмешательства в судебные процессы между частными лицами.
В новом Законе был введен новый порядок назначения прокуроров на должность и освобождение их от должности.
В Законе были повышены квалификационные требования к кандидатам на должность прокурора и требования относительно минимального стажа их работы. Вводится прозрачная система отбора кандидатов и их назначения на должность прокурора.
Для кандидатов на должность прокурора вводится квалификационный экзамен, который проводится с целью проверки их уровня теоретических знаний в области права, европейских стандартов в области защиты прав человека, владение государственным языком, аналитических способностей кандидатов и практических навыков и состоит из анонимного тестирования и практического задания.
По окончанию квалификационного экзамена квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров (далее – Комиссия) определяет рейтинг кандидатов на должность прокурора в соответствии с количеством баллов, набранных кандидатами по результатам сдачи квалификационного экзамена. Информация о результатах квалификационного экзамена и место кандидата на должность прокурора в рейтинге является общедоступной и размещается на официальном сайте Комиссии.
Кроме того, Комиссия организовывает специальную проверку кандидатов на должность прокурора, которые успешно сдали квалификационный экзамен. Сведения о лице, подлежат специальной проверке, а также порядок ее осуществления определяются ЗУ «О принципах предотвращения и противодействия коррупции».
В случае установления по результатам специальной проверки факта предоставления кандидатом на должность прокурора ложных сведений или поддельных документов Комиссия принимает решение об отказе в зачислении кандидата в резерв на замещение вакантных должностей прокуроров.
При успешном прохождении проверки кандидат на должность прокурора проходит в течение одного года специальную подготовку в Национальной академии прокуратуры Украины с целью получения знаний и навыков практической деятельности на посту прокурора, составления процессуальных документов, изучения правил прокурорской этики.
Специальная подготовка завершаться проведением экзамена кандидата на должность прокурора в виде анонимного тестирования и практического задания.
Вводится также новая система органов прокурорского самоуправления. Прокурорское самоуправление теперь будет осуществляться через специальные органы – всеукраинскую конференцию работников прокуратуры и Совет прокуроров Украины.
Указанные органы будут иметь достаточно широкие полномочия, в частности, относительно назначения членов Высшего совета юстиции и принятия решения о прекращении их полномочий; финансирования и организационного обеспечения деятельности прокуратуры; обращения в органы государственной власти и к их должностным лицам с предложениями по решению вопросов деятельности прокуратуры; внесения рекомендаций о назначении и увольнении прокуроров с административных должностей и др.
Предполагается, что расширение полномочий органов прокурорского самоуправления должно уменьшить шансы у руководящего состава прокуратуры получать неправомерную выгоду путем злоупотребления своим служебным положением.
Внедрен новый порядок привлечения прокурора к дисциплинарной ответственности.
Законом предусмотрено создание нового органа – квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров (о которой уже говорилось выше), которая имеет также функции по рассмотрению жалоб (заявлений) о совершении прокурором дисциплинарного проступка и осуществлению непосредственно дисциплинарного производства. Квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров состоит не только из прокуроров (в количестве 5 членов), но и из двух ученых, одного адвоката, трех представителей уполномоченного Верховной Рады по правам человека (правозащитников, представителей общественных организаций и др.).
Право на обращение в квалификационно-дисциплинарную комиссию прокуроров с жалобой (заявлением) о совершении прокурором дисциплинарного проступка имеет каждый, кому известны такие факты.
Прокурор может быть привлечен к дисциплинарной ответственности в порядке дисциплинарного производства не позднее чем через год со дня совершения проступка без учета времени временной нетрудоспособности или пребывания прокурора в отпуске в частности, по основаниям невыполнения или ненадлежащего выполнения служебных обязанностей; необоснованное затягивание рассмотрения обращения; совершение действий, порочащих звание прокурора и которые могут вызвать сомнение в его объективности, беспристрастности и независимости, в честности и неподкупности органов прокуратуры; систематическое (два и более раз в течение одного года) или однократное грубое нарушение правил прокурорской этики; публичное высказывание, которое является нарушением презумпции невиновности.
При осуществлении дисциплинарного производства в отношении прокурора в случае необходимости может быть проведена его аттестация. Мотивированное решение о необходимости проведения аттестации принимается квалификационно-дисциплинарной комиссией прокуроров.
Фамилия, имя, отчество прокурора, в отношении которого поступила жалоба (заявление), не подлежат обнародованию до момента принятия решения по делу.
Прокурор может обжаловать решение, принятое по результатам дисциплинарного производства, в административный суд или в Высший совет юстиции в течение одного месяца со дня вручения ему или получения им по почте копии решения.
Как уже было отмечено выше, пункт 5 раздела XII (кроме подпунктов 3, 5, 8, 9, 12, 20, 42, 49, 63, 67) и раздела XIII Закона вступали в силу 26 октября 2014 (со дня, следующего за днем опубликования Закона).
Так, согласно п. 1 раздела XIII прокурор будет выполнять функцию надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов в разрезе этих же вопросов органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами исключительно в форме представительства интересов гражданина или государства в суде.
Такая норма является переходным положениям касательно отмены «общего надзора» и ограничения функций прокуратуры в этом направлении.
Кроме того, в «Переходных положениях» Закона предусматривается внесение изменений в законодательные акты, которые содержат положения о полномочиях органов прокуратуры осуществлять прокурорский надзор за соблюдением соответствующих законов, в частности, в Кодекс законов о труде Украины; Основы законодательства Украины о здравоохранении; ЗУ «Об охране окружающей природной среды»; ЗУ «Об отходах»; ЗУ «О металлоломе» и др.
Отдельно следует отметить, что, изменились статьи 2 и 11 Закона Украины «Об основных принципах осуществления государственного финансового контроля в Украине». Отныне внеплановые выездные ревизии субъектов хозяйственной деятельности независимо от формы собственности, не отнесенные настоящим Законом к подконтрольным учреждениям, проводятся органами государственного контроля только «по судебному решению, принятому в уголовном производстве», а не «по решению суда, вынесенному на основании представления прокурора или следователя для обеспечения расследования уголовного дела», как это было ранее.
Разница между двумя этими понятиями проста. Судебное решение в уголовном производстве принимается компетентным судом в соответствии с нормами материального права с соблюдением требований уголовного производства и основывается на исследовании всех материалов, предоставленных сторонами судебного производства. В то же время представление прокурора основывается только на материалах прокурорской проверки, а основанием для его внесения является якобы выявленные факты нарушений, что ранее использовались следователями и прокурорами в основном как формальные основания для осуществления внеплановых проверок.
Недостатки Закона
Как в любом новом законе, существенные недостатки будут видны только во время его практического выполнения. Среди незначительных недостатков можно выделить, например, положение ч. 3 ст. 89 Закона, согласно которому расходы на содержание органов прокуратуры защищены расходами бюджета (теми, которые не могут быть сокращены в текущем финансовом году), что противоречит требованиям ч. 1 ст. 55 Бюджетного кодекса Украины, в которой содержится исчерпывающий перечень таких защищенных расходов.
Непонятной остается природа полномочий прокурора, которые определены в абз. 5 ч. 4 ст. 23 Закона, которые по заключению Венецианской комиссии от 14 октября 2013 №735 / 2013 очень напоминают те, что осуществляются при доследственных дознаниях в рамках уголовного процесса и в рамках функции общего надзора (который должен был быть отменен).
В новом законе имеют место ряд других недостатков, которые, все же, незначительно влияют на эффективность этого закона в целом и могут быть устранены путем внесения отдельных изменений в определенные его положения.
Итог
Подводя итог, можно констатировать, что положения нового Закона Украины «О прокуратуре» являются более прогрессивными по сравнению с предыдущей его редакцией и закладывают прочный фундамент для функционирования органов прокуратуры в соответствии с европейскими стандартами, что является хорошей базой для проведения дальнейших реформ прокуратуры в нашей стране.