Прямой государственный долг Украины в течение января-ноября 2001 года сократился на $10,9 млн. – до $11,81 млрд. (в гривневом эквиваленте до 62,37 млрд. грн.). Внешний госдолг за 11 месяцев также сократился на $86,9 млн. – до $7,91 млрд. (41,77 млрд. грн.). При этом внутренний госдолг за январь-ноябрь увеличился на $76 млн. (в гривневом эквиваленте – сократился на 177,3 млн. грн.) и к концу месяца (на 30 ноября) составлял $3,9 млрд. (20,6 млрд. грн.). По информации Министерства финансов в ноябре 2001 г. темпы сокращения внешнего долга значительно превышали темпы роста заимствований на внутреннем рынке. В результате прямой государственный долг продолжал сокращаться как в гривневом, так и в долларовом выражении. По мнению экспертов, это стало возможным благодаря профициту госбюджета.
При подготовке бюджета-2002 Минфин первоначально предполагал выплатить в нынешнем году по государственному долгу 11 млрд. грн. (более $2 млрд.), в том числе по внутреннему – 4,1 млрд. грн., по внешнему – 6,86 млрд. грн. Но в дальнейшем (в конце ноября прошлого года) Минфин заявил о намерении снизить выплаты по государственному долгу в 2002 году на 882 млн. грн.
Реализация долговой стратегии позволила повысить надежность Украины как заемщика, но ее неофициальный статус не гарантирует обратного процесса
В принципе, подобная долговая статистика оценивается экспертами как обнадеживающая. Как следствие, Международное рейтинговое агентство Moody’s в последних числах января 2002 г. улучшило рейтинг Украины по облигациям в иностранной и национальной валютах с Caa1 до B2 (по классификации агентства ценные бумаги, которым присвоен рейтинг B2, считаются рискованными для долгосрочных инвестиций, и вероятность дефолта по ним достаточно высока). Об этом говорится в сообщении рейтингового агентства, текстом которого располагают «Українськi Новини». В сообщении сказано, что агентство также улучшило рейтинг Украины по банковским депозитам с Саа1 до B3. В числе причин улучшения рейтинга – значительное увеличение экспорта украинских товаров, соблюдение бюджетной дисциплины правительством и ускорение экономического роста страны. На повышение рейтинга повлиял и прирост валютных резервов Национального банка, что снижает уязвимость Украины от внешнеэкономических потрясений. По мнению рейтингового агентства, эти показатели, а также качественное управление госдолгом говорят о значительном повышении надежности Украины как заемщика. Эксперты отмечают, что нормализация долговой ситуации в стране стала результатом целенаправленных и согласованных действий правительства и НБУ. Причем существенную роль в этом сыграла разработка долговой стратегии, позволившей финансовым ведомствам, начиная с 2000 года, сократить общий объем государственного долга с около 70 до почти 50% ВВП. Суть ее заключалась в следующем. С одной стороны, был взят курс на реструктуризацию валютных долгов, включая «замораживание» выплат государствам Парижского клуба кредиторов (в 2001 г. часть долгов была реструктурирована) и аккуратные выплаты нереструктурированных долгов (МВФ, Мирового банка и т. п.). С другой стороны, компенсация регулярных внешних платежей осуществлялась на внутреннем рынке – в основном из бюджетных доходов и займов у Нацбанка. Все это было подкреплено взвешенной (в смысле – ограниченной по новым заимствованиям) бюджетной политикой.
В то же время обозначенные цели и средства долговой стратегии были, по сути, продуктом «доброй воли» отдельно взятых ведомств. Именно отсутствие у стратегии управления госдолгом официального статуса, по мнению экспертов, делало финансовую стабильность в стране предельно уязвимой. «Нет ведь никакой уверенности в том, что, оправившись от страха гиперинфляции и финансовых кризисов, отечественные политики и чиновники не захотят набрать новых долгов, чтобы заткнуть дыры в госбюджете, или, что еще хуже, чтобы самим на этом заработать какие-то «отступные», – так чаще всего комментировали финансисты перспективы сохранения нынешнего статус-кво. Очевидно, не исключая подобного сценария развития событий, еще в 1999 г. западные советники правительства из Немецкой консультативной группы настоятельно рекомендовали ряд ключевых позиций, характеризующих принципы управления государственным долгом, закрепить законодательно. Но только в начале 2002 года проект такого документа был одобрен на заседании правительства.
Как считают в Кабмине, последующее утверждение законопроекта парламентом будет способствовать снижению нагрузки на расходную часть бюджета, поможет эффективнее управлять госдолгом и удерживать объемы госдолга в экономически безопасных объемах.
Среди основных положений законопроекта «Об основных положениях управления государственным долгом на 2002-2005 годы» – норма о том, что размер государственного долга Украины не может превышать 60% валового внутреннего продукта. Еще одна ключевая норма – положение о том, что отношение суммы расходов госбюджета на погашение и обслуживание госдолга к доходам общего фонда госбюджета (доходы госбюджета без специальных целевых фондов) соответствующего года не должно превышать 40%, – по мнению финансистов, не столь однозначно прагматична, как первая. Дело в том, что в настоящее время доля расходов бюджета на погашение долгов в разные годы (включая критический 2000 г.) колеблется в пределах 20-25%. Причем опыт исполнения бюджетов показывает, что увеличение нагрузки по долговым статьям бюджета сверх 25% еще ни разу не было поддержано парламентом. По каким «прагматическим» мотивам специалисты Минфина (готовившие законопроект) остановились на цифре 40%, эксперты комментировать не берутся. Ввиду того, что в обозримом будущем график платежей действительно будет напряженным, но в любом случае не превышающим планку в 25% (в худшем случае – в 30%), они не исключают, что такой широкий диапазон запрошен Минфином вследствие стремления к расширению пространства для маневра.
В отличие от законопроектов, призванных ломать устои и внедрять революционные новации, данный законопроект, напротив, утверждает де-юре многое из того, что постепенно сложилось де-факто. Так, в частности, парламентариям будет предложено законодательно запретить:
- предоставление государственных гарантий под кредиты предприятиям (за исключением кредитов международных финансовых организаций);
- реструктуризацию или списание задолженности по бюджетным займам, кредитам, привлеченным государством или под госгарантии, а также отсрочку сроков их уплаты;
- относить к государственному долгу долги предприятий, учреждений, организаций и органов местного самоуправления.
В соответствии с законопроектом расходы, связанные с управлением госдолгом, должны будут финансироваться за счет госбюджета в объеме не менее 5% средств, предусмотренных на погашение и обслуживание госдолга. Минфин хочет также получить право изменять условия государственных долговых обязательств, в том числе валюту, процентную ставку, сроки погашения.
Необходимость погашать внешнюю задолженность вынудит НБУ отдавать приоритет контролю за валютным курсом в ущерб контролю над инфляцией
По данным Минфина наибольшая нагрузка на госбюджет в плане погашения и обслуживания госдолга приходится на 2003-2005 годы. Очевидно, именно в связи с обозначенными временными рамками законопроект провозглашает курс на постепенное сокращение внешних заимствований и увеличение доли внутренних займов. Очевидно также и то, что данная «ограниченная» по целям и срокам долговая стратегия не снимет ряд конфликтных моментов, возникших в прошлом.
О существовании одного из таких конфликтных моментов стало известно еще весной прошлого года, когда Счетная палата обнародовала результаты проведенного в 2000 году аудита реструктуризации государственных внешних долговых обязательств Украины. Из этого отчета следовало, что проведенная в начале 2000 года реструктуризация части внешнего государственного долга имеет временный и ограниченный эффект и уменьшила нагрузку долговых расходов на госбюджет только в прошлом году. А в течение 2000-2007 гг. украинским налогоплательщикам придется дополнительно заплатить за обслуживание и погашение внешних долгов свыше 3 млрд. грн. Непродолжительная публичная перепалка между Минфином и Счетной палатой закончилась, и каждая из сторон осталась при своем мнении. В то же время Счетная палата в качестве своего особого мнения заявила, что методика, по которой в Министерстве финансов рассчитывают государственный долг, является, мягко говоря, несовершенной. По мнению аудиторов Счетной палаты, а с ними частично солидарны и экономисты Немецкой консультативной группы, размер госдолга должен учитывать абсолютно все государственные долги, включая долги бюджетных учреждений предприятиям и банкам, задолженность по зарплатам и пенсиям, а также долги по обесцененным сбережениям.
Между тем в проекте закона Минфин так сформулировал положения о признаках государственного долга и своих полномочиях по управлению им, чтобы впредь исключить все подобные обвинения в свой адрес. Согласно интерпретации Минфина «государственный долг возникает лишь вследствие осуществления государственных заимствований и вступления в силу государственных гарантий». Таким образом, автоматически обесцениваются все прочие обязательства правительства. Поэтому в будущем «сомнительными» могут оказаться не только долги бюджетных учреждений, скажем, по кредитам или за энергоносители, но и долги правительства коммерческим банкам. А это уже серьезно: по состоянию на 1.01.2001 г. на балансах комбанков учитывалась задолженность государства в сумме 1,8 млрд. грн., из которой правительством было признано только 630 млн. грн. Но ни по действующему законодательству, ни по готовящемуся к парламентскому «одобрямс» даже признанная сумма долга в состав госдолга Минфином не включается. Более того, только по одной этой позиции, оказывается, точный размер задолженности вообще не определен.
Эксперты также отмечают, что принципы управления госдолгом, став нормой закона, неоднозначно повлияют и на общую макроэкономическую ситуацию в стране. В настоящее время, по их мнению, наличие значительной государственной задолженности отрицательно сказывается как на динамике валютного курса, так и на усилиях Нацбанка по поддержанию макроэкономического равновесия. «Национальному банку Украины сложно обеспечить денежную стабильность вследствие расхождения в реальных и номинальных промежуточных целях денежно-кредитной политики: валютного курса (на уровень которого влияет выполнение критерия чистых международных резервов), показателя инфляции (прогнозируемый Министерством экономики вместе с ВВП) и денежной массы (которая рассчитывается НБУ на основании прогнозных показателей инфляции и ВВП)», – фиксирует разновекторность задач НБУ экономист Алексей Кузнецов («Вiсник НБУ», 7/2001). И добавляет, что контроль за индексом инфляции невольно отходит на второй план, поскольку при необходимости погашать внешнюю задолженность приоритет получает контроль за валютным курсом, достигающимся за счет проведения валютных интервенций». Иными словами, погашение внешних долгов как приоритетная цель монетарной политики НБУ чревато следующими последствиями:
- ведет к отказу от суверенной денежно-кредитной политики (вследствие наличия в ней элементов привязки национальной валюты к иностранной, а эмиссии – к поступлению в страну валюты);
- создает опасность спекулятивных атак, связанных с опробованием привязки «на устойчивость»;
- истощает валютные резервы, ограничивает возможности использовать валютный курс как инструмент регулирования платежного баланса;
- консервирует на несколько ближайших лет действующий режим валютной политики.
Чтобы завоевать доверие инвесторов, власти должны научиться эффективно тратить чужие деньги
Экономический анализ, проводившийся во время и после долгового кризиса, охватившего в восьмидесятых годах развивающиеся страны, был сосредоточен на изучении следующих актуальных для Украины вопросов. В чем состоит роль структурных преобразований в странах, обремененных значительным долгом? Какие варианты финансирования долговых выплат могут быть применены в условиях той или иной страны? Какие последствия имело сокращение объема задолженности? В каком размере следует сокращать задолженность, должна ли при этом сокращаться основная сумма долга или процентные выплаты?
Страны (в основном латиноамериканские и африканские), пережившие в восьмидесятые годы долговой кризис, объединял целый ряд общих характеристик. В их число входили низкие показатели объема инвестиций и потребления на душу населения, а также бегство капитала из стран и высокая инфляция. Подобные характеристики свидетельствуют не о временных трудностях, преодолимых в течение двух-трех лет, а о кризисе развития. Макроэкономическая политика, которую указанные страны избирали с целью преодоления кризиса, была, как правило, сосредоточена на решении двух главных задач. Первая из них состояла в прекращении оттока капитала и обеспечении положительного сальдо торгового баланса, что было необходимо для поддержания резервов иностранной валюты и удержания объема внешней задолженности в прежних границах. Вторая задача заключалась в достижении сбалансированности бюджета.
В наиболее сложных случаях страны, обремененные значительным внешним долгом, отказывались от внешних источников финансирования и начинали наращивать объем внутренних заимствований, тем самым обрекая экономику на инфляцию. Налоговая политика, то есть увеличение сбора налогов, зарекомендовала себя как более эффективный способ компенсации снижающегося объема внешних заимствований.
Международное сообщество выдвигало различные предложения по урегулированию долгового кризиса восьмидесятых годов. В частности, планом Бейкера, разработанным в 1985 г., предусматривалась стратегия, в основе которой лежал отказ от списания долгов и идея о самостоятельном преодолении долговой проблемы страной-должником при помощи структурных реформ, финансируемых из внешних источников. В число этих реформ включались либерализация торговли, привлечение иностранных инвестиций и реструктуризация госпредприятий. В 1988 г. Бразилия стала первой страной, которой было предложено воспользоваться новым подходом к решению проблемы долга, получившим название «рыночное меню». Данная стратегия сокращения основной суммы долга и уменьшения выплат по его обслуживанию предусматривала выкуп долга, обмен одних обязательств по внешнему долгу на другие, имеющие различные сроки погашения, а также обмен обязательств по внешнему долгу на внутренние долговые обязательства. В плане Брэди, сформулированном в 1989 г., предлагались три новых метода решения долговой проблемы: привлечение средств для погашения долга на условиях, выдвинутых международными финансовыми организациями, привлечение средств на упомянутых условиях в сочетании с «рыночным меню», а также сочетание всех вышеописанных вариантов плюс официальная поддержка и финансирование уменьшения размера долга.
Как несложно убедиться, украинские власти уже перепробовали (и не без успеха) практически все средства оптимизации долгового бремени. Тем не менее многие из целевых установок, как, например, обмен обязательств по внешнему долгу на внутренние долговые обязательства, до сих пор не поддаются реализации. Так, в прошлом году объем заимствований на внутреннем рынке (размещение ОВГЗ) составил 1,2 млрд. грн. (что на 37,1% меньше, чем в 2000 году). Согласно принятому бюджету на 2002 год финансирование дефицита госбюджета предполагается частично осуществлять путем заимствования на внутреннем рынке, размер которого достигнет 1321,6 млн. грн., в том числе 1282,59 млн. грн. – краткосрочные обязательства, 39 млн. грн. – среднесрочные. Но не факт, что этим планам суждено осуществиться. Причина – недоверие субъектов рынка. Причем попытки Минфина в новом законопроекте сузить понятие финансовых обязательств государства может только укрепить это недоверие.
Для полного восстановления доверия инвесторов к долговой политике страны, по мнению экспертов, необходимо предпринять следующие шаги. Во-первых, эксперты Немецкой консультативной группы считают, что дефиниция государственной задолженности должна включать в себя задолженности о платежах и дефицитах всех госбюджетов и фондов социального страхования, и Госкомстату необходимо ежегодно объявлять размер этого консолидированного дефицита. В противном случае госструктуры сохранят возможность создавать долги в тех сферах, которые находятся за рамками избранной дефиниции дефицита. Во-вторых, необходимо создать систему эффективного использования займов. То есть избранному расширительному толкованию дефицита (как мотива образования новых долгов) должны соответствовать государственные инвестиции, которые, по меньшей мере, не могут быть ниже размера дефицита. Кстати, такая норма закреплена в законодательстве большинства стран ЕС. Это позволяет, с одной стороны, сделать определение госинвестиций предельно конкретным (попутно уменьшая и размеры коррупции). А с другой – оптимизировать государственные расходы, которые, будучи классифицированы как госинвестиции, возможно, будут планировать с точки зрения их эффективности.