В последнее время количество заявлений первых лиц страны по поводу неэффективного управления государственной собственностью стабильно растет. Более того, о своей решимости детально изучить хозяйственную деятельность госпредприятий сообщили практически все влиятельные чиновники. Для бизнесменов, которые пытаются внимательно отслеживать настроения на властном украинском Олимпе и прогнозировать последствия этих настроений, такой повышенный интерес власти к собственности, естественно, не может остаться незамеченным. И не только потому, что крупный частный бизнес в Украине, как правило, так или иначе «завязан» на государственных ресурсах. Гораздо важнее то, что изменение акцентов в отношениях собственности – это прежде всего симптом, свидетельствующий о глубинных трансформациях политэкономического устройства государства.
Наведение порядка в управлении госсобственностью предполагает демонтаж системы политических холдингов
Для того чтобы представить, судьбой какого количества активов озабочена власть, достаточно вспомнить, что в настоящее время в Украине работает 31 государственная холдинговая компания и что в их уставные фонды входят госпакеты акций более чем 300 предприятий. При этом стоимость данных пакетов затрудняются назвать даже самые информированные работники исполнительной власти. «Холдинг, – утверждают экономисты, – как специфическая форма функционирования основных фондов и финансовых потоков был востребован жизнью в ответ на широкую практику «увода» активов госпредприятий в дружественные (для топ-менеджеров) компании.» Наряду с этим реорганизация крупных госпредприятий в холдинги (которая массово проводится начиная с 1997 года) решала еще целый ряд не менее актуальных задач.
Во-первых, такого рода реорганизация объединила многие предприятия одной и/или нескольких отраслей под общей крышей «холдинга», что позволило власти монополизировать процедуру принятия оперативных управленческих решений и сузить круг лиц, допущенных к распоряжению госсобственностью.
Во-вторых, холдинговая форма существования госпредприятий юридически закрепила национальные активы в собственности владельца с не очень четко определенными правами и обязанностями – «государства». И благодаря существованию правовых двусмысленностей такая ситуация де-факто сохранила широкие возможности для исключительно коммерческих сделок с госактивами, предполагающих последующую аккумуляцию средств в руках у контролирующих активы лиц – политиков и чиновников.
В-третьих, преодоление хаоса в управлении госкорпорациями и концентрация финансовых потоков создали предпосылки, как это неудивительно, для партийного строительства. Так, народный депутат Василий Онопенко, объясняя в свое время причины выхода из СДПУ(о), сказал, что «некоторые влиятельные члены партии, став в 1998 году парламентариями, посчитали, что партию надо использовать как коммерческий холдинг, как структуру для прикрытия своих деловых интересов и не более того». Сделав такое признание, Онопенко отметил, что непосредственно «для объединенных социал-демократов холдингизация «завершилась» уже к 1998 году». Политологи, специализирующиеся на изучении вертикали «партия-холдинг», утверждают, что в условиях современной Украины партия для холдинга – это всего лишь разновидность делегирования управления, и в обязанности этого «менеджера» входит минимизация всевозможных рисков и приумножение прибылей холдинга. В свою очередь холдинг для партии – не только материальная основа существования партии, но нередко и смыслообразующая база партии.
И наконец, в-четвертых, сосуществование в рамках одного «холдинга» и экономической, и политической деятельности стало причиной того, что сегодня именно финансирование политики (а не эффективное реинвестирование полученной прибыли) является для руководителей госпредприятий, входящих в холдинги, конечной целью. Отчасти именно такой алгоритм поведения топ-менеджеров предприятий, входящих в холдинги, контролируемые государством, объясняет факт отсутствия четких и долгосрочных ориентиров у руководителей национальных холдингов. (Ибо только в начале текущего года правительство Ющенко заявило о своих намерениях внедрить процедуру финансового планирования с последующим включением этих планов в контракты с руководителями госпредприятий.) Вследствие этого они просто вынуждены рассчитывать свою тактику, исходя из зыбких и неопределенных критериев, ориентированных на политическую конъюнктуру.
Следовательно, рассматривая объявленный процесс наведения порядка в государственных «закромах» с такой точки зрения, необходимо помнить, что отечественная власть сегодня имеет дело с очень специфической формой организации производственной деятельности государственных предприятий. Поэтому присутствие или отсутствие в заявлениях первых лиц Украины мер, направленных на демонтаж системы политических холдингов, по сути, является критерием того, насколько радикальны планируемые мероприятия и насколько прогнозируем их исход для каждого субъекта экономической деятельности.
На ограничении самостоятельности директоров настаивает президент
Рассмотрим теперь конкретные действия властей, направленные на наведение порядка в сфере управления госсобственностью. Одно из них – уголовное дело по факту уклонения от уплаты налогов, недавно возбужденное налоговой милицией против руководства «Нефтегаза Украины».
По словам первого замначальника налоговой милиции Александра Спиридонова, в 1998-2000 гг. НАК «Нефтегаз Украины» сокрыл от налогообложения около 1,9 млрд. грн. И хотя представители ГНАУ не питают иллюзий относительно перспектив расследования упомянутого дела (бывший руководитель «Нефтегаза» Игорь Бакай является сегодня депутатом Верховной Рады Украины и может быть привлечен к ответственности только после соответствующего решения парламента), само появление официальной информации о злоупотреблениях в ТЭКовском холдинге – событие знаковое. Так как, с одной стороны, благодаря этому делу фактически были легализованы слухи и предположения о махинациях тогдашнего руководства «Нефтегаза Украины» (именно об этом шла речь в разговоре между Леонидом Кучмой и Николаем Азаровым на пленках из «архива» майора Мельниченко). С другой стороны, открытие данного дела косвенно подтвердило и теневые схемы участия государственных предприятий в финансировании политиков (о чем также идет речь на пленках майора Мельниченко).
Более кардинальное решение проблем, существующих в области управления госпредприятиями, предложил в конце марта этого года президент, поручив правительству пересмотреть уставные документы госхолдингов. Как сказано в тексте президентского распоряжения, цель такой операции – «воспрепятствовать самостоятельной продаже руководством государственных холдинговых компаний госпакетов предприятий из своих уставных фондов». Для реализации данной цели глава государства настаивает на внесении изменений в учредительные документы всех государственных (национальных) акционерных и холдинговых компаний, запрещающих отчуждение – любым способом – переданных им государственных пакетов акций ОАО и целостных имущественных комплексов. Кроме того, Леонид Кучма потребовал проведения служебного расследования деятельности руководителей акционерных и холдинговых компаний по фактам уменьшения размеров государственных пакетов акций, переданных им в управление, а также последующего доведения размеров госпакетов до установленных действующим законодательством стандартов. Президент также запретил Кабинету министров временно (до завершения работы Комиссии по проверке процессов создания, приватизации и финансово-хозяйственной деятельности государственных) создавать (национальные) акционерные и холдинговые компании путем передачи в их уставные фонды государственных пакетов акций.
Как объяснили автору информированные источники, непосредственным поводом для такого президентского решения стали участившиеся случаи самостоятельности директоров в операциях со вверенными в их управление госактивами. В качестве примера источники сослались на разрешенную правительством продажу ГХ «Укрнефтепродукт» 51% акций ОАО «Эксимнефтепродукт» (специализирующегося на экспортно-импортных операциях с нефтью и нефтепродуктами) иностранной холдинговой компании, зарегистрированной в оффшорной зоне.
Аналогичный случай произошел с другим ГХ «Украинские полиметаллы», продавшим три 25%-ных пакета акций ГОК, входивших в состав холдинга (Полтавского, Орджоникидзевского и Марганецкого). Сделка состоялась на основе правительственного распоряжения, одобрившего инициативу «Укрполиметаллов» по созданию в структуре компании вертикально-интегрированного комплекса по добыче и переработке титанового сырья и проведению реструктуризации активов ГХ путем продажи пакетов акций горно-обогатительных комбинатов на фондовом рынке.
Бизнесмены, контролирующие холдинги, намерены использовать наведение порядка в сфере управления госсобственностью в своих интересах
Аналитики предполагают, что и мартовское распоряжение президента, и деловая активность руководства «Украинских полиметаллов» и «Укрнефтепродукта», и возбуждение уголовного дела, связанного с бывшим топ-менеджментом «Нефтегаза Украины», являются лишь составными частями более крупной игры за передел сфер влияния и ужесточение конкурентной борьбы за контроль над ограниченными финансовыми ресурсами. Их аргументы в доказательство этой версии базируются на том, что беспощадная конкурентная борьба между холдингами (и представляющими их политиками и партиями), а также преобладание административного регулирования – характерные черты деловой среды, сформировавшейся в Украине во второй половине 90-х годов.
И если эта версия правильно объясняет причины столь пристального внимания власти (которая в данном случае выступает как средство политической борьбы между холдингами) к госсобственности, то, прогнозируют эксперты, предпринимателям следует готовиться к тому, что способы контроля и способы передела госсобственности в Украине будут деградировать. А соответственно – и к самым неожиданным нормативным инициативам властей, которые имеют мало общего с экономической целесообразностью, но в краткосрочной перспективе способны помочь руководителям холдингов в конкурентной борьбе.
В качестве примера такого нормотворчества экономисты приводят поручение Кабинета министров ряду министерств и ведомств срочно подготовить соответствующие изменения в законодательство, запрещающие банкротство крупных государственных заводов. В частности, постановлением от 08.05.2001 г. Кабмин поручил Минэкономики, ФГИ, Минюсту и Антимонопольному комитету подготовить изменения к Закону «О возобновлении платежеспособности должника или признании его банкротом», предусмотрев усовершенствование механизма защиты интересов государства на стратегических предприятиях. Этим же министерствам и ведомствам поручено подготовить изменения к Закону «Об исполнительном производстве», предусмотрев усовершенствование порядка обращения взыскания на имущество стратегических предприятий-должников. Более того, для недопущения взыскания имущества с предприятий-должников, имеющих стратегическое значение, Кабмин поручил министерствам и центральным ведомствам, в управлении которых находятся стратегические предприятия, обеспечить мониторинг движения такого имущества.