К сожалению, Украине не привыкать к систематическому запаздыванию и отставанию практически во всех сферах – политической, экономической, культурной – даже от своих ближайших восточных соседей. Особо остро на повестке дня стоит необходимость в новых идеях, решениях и концепциях во внешнеполитической сфере. Ведь нынешние «нововведения» украинской внешней политики – «европейский выбор» и «стратегическое партнерство с Российской Федерацией» – формально были провозглашены еще на заре независимости и лишь через десять лет начали обретать хоть какие-то реальные очертания. Время упущено, и Украина сегодня стоит перед новыми, далеко не в полной мере осознанными вызовами, требующими чрезвычайной гибкости и осмотрительности в проведении собственной внешней политики.
Отвечая на внешнеполитические вызовы, Украина может сохранить самодостаточность
Исходным и главным внешнеполитическим вызовом для Украины является угроза самому существованию независимого украинского государства. Для некоторых более сильных игроков наша страна все еще продолжает оставаться «разменной монетой». Такое отношение встречается и в среде российских политиков – некоторые российские геостратеги периодически в скрытой или явной форме выступают за «декомпозицию украинского государства», и на Западе идея использования Украины как противовеса России все еще блуждает на его просторах.
В итоге Украина в расчетах крупнейших «стратегических партнеров» не поднимается выше роли тактического средства, которое необходимо использовать сегодня, пока оно «под рукой», и которое соответственно не желают рассматривать в качестве объекта долгосрочного партнерства. Запад на протяжении многих лет активно использовал Украину в качестве «красной тряпки» для России, но тут же ведущие западные аналитические центры давали прогнозы о том, что Украина вот-вот перейдет под контроль восточного соседа, одержимого имперскими амбициями. Поэтому, несмотря на декларирование последовательной прозападной внешнеполитической позиции украинского истеблишмента (которая порой была западнее, чем у самих западных держав), в мире утвердился стереотип Украины как ненадежного партнера.
Еще более острым является экономический вызов. За десятилетие независимости в Украине так и не была создана система (как, например, в России), в которой большой бизнес, с одной стороны, отчужден от государства, а с другой – его интересы активно продвигают и защищают за рубежом государственные структуры. Напротив, государство является едва ли не главным противником (вспомним хотя бы пресловутую систему налогообложения) и конкурентом (например, в борьбе за финансовый капитал) отечественного бизнеса.
Продолжительный экономический кризис, перешедший в несколько неожиданный даже для многих отечественных аналитиков экономический рост, в дополнение к непрозрачности бизнес-процессов и отсутствию потенциальных партнеров привел к тому, что украинский рынок так и не вызвал у западных инвесторов сколько-нибудь предметного интереса. Тогда как для российского бизнеса нормы прибыли и способы ее получения, которые возможны в Украине, оказались вполне приемлемыми.
С 2000 года Украина оказывается в пространстве новых вызовов. Главным из них стала смена президентской администрации в Кремле. Приход В. Путина ознаменовал собой отказ от беспредметной борьбы за «сверхдержавность» в пользу утверждения России в качестве регионального (евразийского) лидера. Стало очевидным, что при умелом и целенаправленном давлении со стороны России Украина будет сдавать свои позиции так же, как она до этого шла на уступки Западу. Поэтому для Украины изменения в российской политике обернулись политическим кризисом 2000 года, который дал весомые поводы США и их европейским союзникам продемонстрировать свое недовольство правящей элитой страны.
Важно осознавать, что игра со стороны Запада шла не против личности украинского президента, и даже не за Украину, а против укрепления влияния России. Такую интерпретацию событий в свое время озвучил Владимир Жириновский: «Игра, в которую включена Украина сегодня, – это битва за освоение природного и экономического потенциала России, Прикаспийского региона, Ближнего Востока» («Независимая газета», 30 марта 2002).
Однако, то ли украинская оппозиция, которую поддержал Запад, оказалась не на высоте, то ли новая американская администрация переоценила свои возможности, то ли свою роль сыграл новый путинский курс, но российское влияние в Украине только усилилось. Весьма показательно, что спад политического кризиса в нашей стране (точнее, его поддержки из-за рубежа) совпал с очередным потеплением в отношениях между Россией, США и ведущими западноевропейскими державами. Изменения в международной политике наложились на экономическую стагнацию на Западе, что в свою очередь существенно осложнило для Украины получение кредитов и приостановило рост экспорта украинской продукции в США и европейские страны, одновременно увеличив удельный вес «ближнезарубежного» сектора торговли.
Вместе с тем новые вызовы предполагают не только проблемы, но и новые возможности. А это дает Украине шанс, если и не начать построение своей внешнеполитической стратегии с «белого листа», то, по крайней мере, исправлять уже сделанные ошибки.
«Осевое время»: май-ноябрь 2002
«Осевым временем» в сфере международной политики принято считать сравнительно небольшие временные отрезки, когда принимаются принципиальные решения, оказывающие влияние на остальные периоды, когда все процессы движутся по инерции. Таким «осевым временем» был период августа-декабря 1991 года, ознаменовавший окончание холодной войны, распад СССР, возникновение новых политических образований. Последующее десятилетие проходило, по большому счету, в тени названных событий.
Сегодня мы стоим на пороге нового «осевого времени» в международной политике. На протяжении мая-ноября 2002 года будут приниматься решения, которые определят очертания нового мирового порядка. Центральным событием станет официальная встреча Дж. Буша и В. Путина, которая планируется 25 мая в Москве. Очевидно, в ее ходе и будет определен новый формат стратегического партнерства США и Российской Федерации, точнее, место последней в новом мировом порядке.
Россия сейчас находится в сложном положении. Наблюдается замедление роста основных экономических показателей, приостановлено правительственное наступление на естественные монополии, затягивается военная реформа, потеряна стратегическая инициатива во внешней политике. Реальная мощь государства российского покоится нынче преимущественно на имидже В. Путина и высоких ценах на нефть.
В послании к Федеральному собранию, с которым выступил российский президент 18 апреля 2002 года, по сути, обойдены наиболее животрепещущие вопросы международной политики. О кардинально новых взаимоотношениях с Соединенными Штатами и НАТО после событий 11 сентября упомянуто лишь вскользь. Однако наиболее интересными представляются тезисы, посвященные российской политике в отношении СНГ. В. Путин однозначно заявил о том, что «работа со странами СНГ – главный внешнеполитический приоритет России». Это, вроде бы, не новость, ибо в прошлогоднем послании постулатом был тот же приоритет. Но фразы типа «Содружество независимых государств – это реальный фактор стабильности на обширной территории мира» очень уж сильно напоминают знакомый советский лозунг «СССР – оплот мира во всем мире». Тем более, что в нынешнем послании, в отличие от предыдущего, не были персонально упомянуты ни Беларусь, с которой Россия создала союзное государство, ни Евразийское экономическое сообщество, т. е. для реализации своих целей в «ближнем зарубежье» РФ все же планирует в полной мере задействовать ресурсы всего СНГ.
Впрочем, после появления американского спецназа и морской пехоты в среднеазиатских республиках и Грузии, а особенно после начала процесса перевооружения этих стран по западным образцам, становятся явными утрата Россией влияния в Содружестве. Драматично и расхождение интересов в подходах к стабильности стран – участниц СНГ и России, что ведет к неадекватности декларируемых внешнеполитических приоритетов реальным устремлениям соседствующих государств.
К саммиту президентов двух супердержав идет напряженная подготовка. Россия, естественно, пытается перехватить инициативу у США. На 13-14 мая запланирован саммит государств – участников Договора о коллективной безопасности, который должен утвердить дальнейшее развитие военно-политической интеграции, включая функционирование коллективных сил быстрого развертывания для центральноазиатского региона, налаживание военно-технического сотрудничества на основе заключенного ранее межправительственного соглашения, создание межгосударственного органа военного управления системы коллективной безопасности, организационного укрепления договора в целом.
Именно на середину мая назначена встреча глав стран СНГ, на которой планируется принять новый устав этого межгосударственного объединения. Причем разработкой проекта нового устава занимается Россия под формальным предлогом, что она «обладает соответствующим потенциалом кадров и аналитиков» («Независимая газета», 4 марта 2002 года). Напомним, что согласно тексту президентского послания «российская внешняя политика… будет строиться сугубо прагматично, исходя из наших возможностей и национальных интересов… а также с учетом интересов наших партнеров, прежде всего по СНГ».
Еще одной подпоркой для России могут послужить отношения со странами Евросоюза. На саммите Россия-ЕС (в формате «1+15»), который, опять же, назначен на май, главным вопросом станет утверждение концепции общего европейского экономического пространства и развитие энергетического партнерства России и Европы.
В конце мая, сразу после американо-российской встречи на высшем уровне, пройдет саммит государств-участников НАТО, на котором будет утверждаться новый характер взаимоотношений этой организации с Россией при переходе от формата «19+1» к формату «20». В зависимости от предварительной договоренности Дж. Буша и В. Путина, например, находится вопрос, будет ли Россия иметь право вето или только совещательный голос в Североатлантическом альянсе. Кроме того, на саммите будет поднят все еще достаточно болезненный для России вопрос о расширении НАТО на восток, в частности, попадут ли в эту волну прибалтийские республики. Прием же новых членов планируется на пражском саммите НАТО в начале ноября.
Свой вклад в принятие решений «осевого времени» была призвана сыграть и встреча Прикаспийских государств в Ашхабаде 23-24 апреля, закончившаяся, как известно, для России безрезультатно. К таким же ключевым событиям можно отнести и ожидающееся в середине мая присоединение Молдовы к ЕврАзЭС в качестве ассоциированного члена, и назначенный на 7 июня саммит Шанхайской организации сотрудничества (Россия, Китай, Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Узбекистан) в Санкт-Петербурге.
Украина с ответами, как всегда опаздывает
Естественно, возникает закономерный вопрос о месте Украины в означенных судьбоносных процессах.
На упомянутом майском саммите СНГ Украина наверняка будет настаивать на введении режима свободной торговли. Россия вполне может пойти на эту уступку, если другие члены СНГ отнесутся «с пониманием» к ее внешнеполитическим проблемам. Возможен также вариант введения такого режима в двустороннем порядке. В этом ключе стоит обратить внимание на подготовку российско-украинской Декларации о стратегическом партнерстве, которая призвана способствовать «более тесному сотрудничеству двух дружественных государств и народов» (на сегодняшний день совместная комиссия согласовывает текст Декларации).
На заключительной стадии доработки находится еще один документ – обновленная Хартия о партнерстве Украина – НАТО. В мае этому вопросу должно быть посвящено заседание Совета национальной обороны и безопасности Украины. Принять данный документ планируется на юбилейном саммите Украина – НАТО, который пройдет в начале июля 2002 года. Целесообразным было бы дорабатывать документ с учетом изменения международной обстановки после саммитов президентов США-Россия и Россия-НАТО, но, судя по всему, особых, прорывных инициатив со стороны Украины ожидать не приходится.
Складывается впечатление, что Украина вновь ограничивается пассивной политикой. Можно согласиться с экс-министром иностранных дел Борисом Тарасюком, который отметил, что Украина «неадекватно отреагировала» на события 11 сентября, в связи с чем «многое потеряла в активности своей внешней политики», в частности – вынуждена уйти с активных позиций на европейской арене и перейти «в тень России», заняв пассивную позицию.
Конечно, главное препятствие достойному ответу Украины на вызов «осевого времени» общеизвестно. О какой активной внешнеполитической позиции может вести речь государство, чей бюджет меньше уставного фонда транснациональной компании средней руки? Но нам представляется, что и с теми ограниченными ресурсами, которые имеет сегодняшняя Украина, можно было бы добиться большего при соответствующем концептуальном подходе и политической воле.
Концепции с позиции слабости
Как любили говаривать классики, «хорошая теория – лучшее практическое средство». Соответственно и, наоборот, теория, неадекватная реальности, приносит больше вреда, нежели отсутствие таковой.
В среде украинских экспертов особой популярностью пользуются различные вариации геополитического подхода, а особо продвинутыми провозглашается необходимость перехода от геополитики к геоэкономике. Суть геополитического подхода – сделать сильного еще сильнее (естественно, за счет слабых), в случае же с геоэкономикой – сделать богатых еще богаче (естественно, за счет бедных). Поэтому с практической точки зрения геополитики и геоэкономические подходы для Украины бессмысленны или даже вредны.
Несколько иной подход исповедуют соответствующие государственные структуры. Внешняя политика формируется ими исходя из существования независимого государства Украина с очерченными границами и дефицитом ресурсов. Основное внимание уделяется формированию позиции в двусторонних отношениях (с Россией, НАТО, Евросоюзом и т. д.). Двусторонний формат, учитывая несоответствие весовых категорий Украины и основных игроков международной политики, заранее ослабляет и делает уязвимой украинскую позицию. Мыслить более широкими категориями, чем национальное государство, отечественные чиновники еще не научились. В лучшем случае формулируется позиция Украины в составе, к примеру, Содружества независимых государств. Однако уже по поводу внешней политики СНГ украинская позиция как таковая отсутствует. Само собой, о наличии стратегических концепций Украины как члена Всемирного банка, МВФ (в перспективе – ВТО, НАТО, ЕС и т. п.), говорить попросту не приходится.
Самая надежная ставка – прагматичный подход
В прагматичном контексте внешняя политика страны представляет собой совокупность политик трех видов – проникающей, реактивной и конкурентной. Проникающая политика предполагает участие структур или граждан одной страны в жизни другой наравне с ее структурами или гражданами (примером этого может служить деятельность бизнес-структур-нерезидентов, благотворительных фондов и т. д.). Реактивная политика является противоположной проникающей и сводится преимущественно к устранению неблагоприятных последствий процессов, идущих в других государствах или в отношениях между ними. Конкурентная политика представляет особую форму реактивной политики и является ответной реакцией на целенаправленные действия других государств (например, торговые войны).
Естественно, чем большую долю занимает во внешней политике проникающий ее вид, тем эта политика эффективнее. Поэтому развитие инструментов, позволяющих вести проникающую политику (в эпоху глобализации это прежде всего – транснациональные компании), – лучшее средство для обретения веса на международной арене.
Слабость Украины во многом обусловлена тем, что ее внешняя политика сводится, в основном, к реактивной и конкурентной формам, тогда как проникающие элементы находятся в зачаточном состоянии. Но и те, которые все же имеются (например, возможности миротворческой деятельности, украинских диаспор или развитие военно-технического сотрудничества), не используются в полной мере. Поэтому, по мнению экспертов, внешнеполитическая стратегия Украины должна быть направлена на «выращивание» и развитие проникающих элементов. А «стратегия» предполагает затраты, уступки и даже потери на каком-то этапе с целью получения в итоговом результате существенного выигрыша.
Самостоятельная внешняя политика нашей страны на сегодняшний день является иллюзией или самообманом. Другими словами, Украина, по определению, не в состоянии самостоятельно отстаивать свои интересы на равных с Соединенными Штатами, Евросоюзом или Россией. Идея о том, что хоть кто-то из основных международных игроков будет филантропически бороться за интересы Украины, в своем корне неконструктивна и ставит под сомнение возможность самостоятельной украинской внешней политики как таковой.
Эффективная внешняя политика в такой ситуации должна быть гибкой и мобильной, иными словами, «колебаться вместе с генеральной линией партии». Например, отношения Россия-НАТО в 1999 году замерли на нулевой точке, теперь же РФ едва ли не присоединяется к этой организации, а в Москве уже открывается первая в Восточной Европе военная миссия НАТО; отношения России и США также прошли несколько периодов «потепления» и «замерзания». Такие колебания нормальны, и к ним надо быть готовыми.
В интересах слабого отказаться от союза «или» в пользу союза «и»: будущее – за стратегической концепцией «и Европа (Запад), и Россия». Конкурентная политика в отношении России себя не оправдала и давно уступила проникающим мерам со стороны нашего восточного соседа. Сегодняшняя слабость международного положения Украины во многом является результатом этой неудавшейся конкурентной борьбы. Следование ей далее опасно для существования украинского государства (как писал древнекитайский стратег Сунь-цзы, «упорствующие с малыми силами сами делаются пленниками сильного противника»).
Поскольку Россия по многим параметрам опережает Украину и, кроме того, сама стремится в евроструктуры, разумное сближение с ней не противоречит нашему «европейскому выбору». Вступление в структуры, подобные Евразийскому экономическому содружеству, или Договор о коллективной безопасности не противоречат национальным интересам Украины. Более того, это могло бы быть одним из первых подлинно самостоятельных шагов в украинской внешней политике, поскольку будет совершено, исходя из национальных интересов и в среде себе подобных, а не в ответ на призрачные посулы вращающихся в заоблачных высях субъектов мировой политики. Однако все это справедливо лишь до тех пор, пока оставляет за Украиной свободным выбор между «и» и «или», всегда доступный более сильным игрокам. Членство России в обеих организациях, например, не является преградой для углубления экономической интеграции с Евросоюзом или налаживания партнерских отношений с НАТО. Однако, «что позволено Юпитеру, не позволено быку».
Средством подстраховки от чрезмерной экспансии одной из сторон в столь тесных отношениях должно стать дополнение «государственно-центричного» подхода более активными выходами на надгосударственный и субгосударственный уровни осуществления внешней политики. Первый предполагает формирование и продвижение политики сотрудничества в рамках или за рамками межгосударственных структур (СНГ, ЕврАзЭС, ГУУАМ, ЕС, НАТО и других) в той степени, в которой она совместима. Второй – усиление роли в формировании и осуществлении международных связей непосредственно заинтересованных в них отечественных негосударственных институтов: бизнес-структур, неправительственных организаций, украинских диаспор за рубежом, национальных меньшинств в Украине и т. п.
Мировой опыт имеет множество свидетельств тому, что лишь чрезвычайная гибкость и трезвая оценка собственных возможностей позволяют сохранить свободу и независимость невольным свидетелям битв титанов.