Согласно теории государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами (public goods). В демократических странах так и происходит, чем и объясняется сохранение даже в них ряда отраслей и производств в государственной собственности.
Однако более десяти лет назад Всемирный банк представил отчет о мировом развитии, в котором обратил внимание на намечающееся общественное недовольство в развитых странах результатами деятельности «государства всеобщего благосостояния». Главная претензия состояла в том, что оно не обеспечивает полного набора необходимых общественных благ и услуг. Авторы отчета утверждали также, что роль государства в качестве единственного поставщика общественных благ далеко не очевидна, оно может и должно допустить участие частных структур в их предоставлении. Это особенно актуально для стран со слабыми государственными институтами. К тому же бремя содержания и обновления инфраструктуры становится невыносимым для бюджета.
Поэтому соответствующие перемены происходят во многих странах.
Крайней формой подобных институциональных перемен является приватизация. Но она становится эффективным решением лишь в том случае, если созданы необходимые инструменты экономического и технического регулирования, есть платежеспособный спрос и доступ к финансовым рынкам. В противном случае приватизация лишь ухудшает ситуацию в соответствующей сфере, и зачастую приходится прибегать к национализации. В этой связи во многих случаях оптимальной является концепция установления гибких связей государства и бизнеса, позволяющих добиваться общественных целей за счет потенциала и государства, и бизнеса. На Западе она получила название public-private partnership (PPP), что на русский язык обычно переводится как государственно-частное партнерство (ГЧП).
В общем понимании ГЧП – это альянс между государством и бизнесом в целях реализации различных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс временный, поскольку создается на определенный срок с целью осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.
К ГЧП прибегают в тех случаях, когда есть возможность передать частному бизнесу риски финансирования, проектирования, строительства, возможно, эксплуатации и предоставления услуг потребителям. При этом осуществляемый проект должен реализовать заранее определенные сторонами выходные параметры, определяемые в терминах качества и эффективности, относящихся к публичной услуге. Такие проекты рассчитаны на длительный срок осуществления, в течение которого заказчик (тот или иной орган государственной или муниципальной власти) рассчитывается с частным бизнесом за произведенные работы или предоставляет возможность окупить инвестиции путем предоставления платных услуг потребителям.
Особое значение проекты ГЧП имеют на уровне местного самоуправления. На долю городов и поселков приходится основная нагрузка по реализации множества проектов в области дорожного и транспортного хозяйства, социальной инфраструктуры, водоочистных сооружений, охраны окружающей среды, жилищного строительства и др. Главная проблема, с которой сталкиваются коммунальные власти, состоит в недостатке финансовых ресурсов, поэтому привлечение частного капитала к решению насущных социально-экономических задач на уровне местного самоуправления стало обычной практикой во многих странах.
При реализации ГЧП-проектов используются разнообразные механизмы сотрудничества. Они отличаются объемом передаваемых частному партнеру прав собственности, инвестиционными обязательствами сторон, принципами разделения рисков, ответственностью за проведение различных видов работ. Наиболее распространены несколько механизмов партнерств:
• ВОТ (Build, Operate, Transfer: строительство – эксплуатация/управление – передача). Данный механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право на эксплуатацию сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает право на использование, но не владение объектом, собственником которого является государство;
• BOOT (Build, Own, Operate, Transfer: строительство – владение – эксплуатация/управление – передача). В этом случае частный партнер получает право не только на пользование, но и на владение объектом в течение срока действия соглашения;
• ВТО (Build, Transfer, Operate: строительство – передача – эксплуатация/управление). Механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода права на владение;
• BOO (Build, Own, Operate: строительство – владение – эксплуатация/управление). Созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.
Следует понимать, что в термине ГЧП важными являются все три слова, включая «партнерство», потому что успех проекта возможен только в том случае, если стороны распределяют между собой риски и строго соблюдают взятые на себя обязательства.
В Украине с конца прошлого года действует Закон «О государственно-частном партнерстве», но реальных ГЧП-проектов пока нет. Видимо, пока у государственных и местных властей просто нет желания образовывать честное партнерство с бизнесом во имя общественных интересов. Хотя на прошлой неделе стало известно, что Киевсовет намерен передать городские теплосети в концессию. Это же может произойти и в других городах.
Здоровое партнерство
Австрийская VAMED имеет опыт реализации десятка ГЧП-проектов в сфере здравоохранения. Так, для реализации одного из них – строительства новой региональной больницы в Феклабруке (земля Верхняя Австрия) – была учреждена специальная компания LKV. Об особенностях этого проекта рассказала Андреа Рафасседер, исполнительный директор VAMED Engineering GmbH & Cо. KG и член правления VAMED Group.
Кто стал учредителями LKV?
Общая модель партнерства была разработана и утверждена всеми соответствующими государственными инстанциями, а непосредственными учредителями LKV стали LAWOG, одна из жилищных ассоциаций земли Верхняя Австрия (51%), и VAMED (49%). Компания создана в форме общества с ограниченной ответственностью. Согласно австрийскому законодательству она является государственным предприятием и обязана соблюдать все законы, регламентирующие деятельность предприятий, включая закон о проведении государственных (открытых) тендеров.
Каковы параметры построенного объекта?
Это больница общего профиля на 565 коек, имеющая все основные отделения, такие как хирургия, акушерство и гинекология, офтальмология, отоларингология, терапия, педиатрия и подростковая медицина, пульмонология, неврология, травматология, урология и андрология.
Весь проект, включая разработку концепции, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию, занял четыре года.
В какой собственности находится построенная больница?
Она является частью государственного сектора здравоохранения федеральной земли Верхняя Австрия. Принадлежит LKV и арендуется у нее холдинговой компанией федерального правительства GESPAG, занимающейся управлением больницами.
Почему для этого проекта была выбрана такая организационная форма, как ГЧП? Чья это была инициатива?
Основной побудительной причиной было стремление государственного сектора медицины Австрии укреплять свои позиции как одной из лучших в мире государственных систем здравоохранения. А это требует привлечения инвестиций и высококвалифицированных профессиональных ресурсов не только в сфере оказания медицинских услуг, но и в составлении мастер-планов, разработки проектов, в проектном менеджменте, выборе технологий и оборудования, строительстве и проч. Для достижения этой амбициозной цели государственный сектор здравоохранения нуждался, с одной стороны, в том, чтобы сбалансировать риски, а с другой – в возможности скомбинировать финансовый потенциал государственного и частного секторов, а также найти способ привлечения высококвалифицированных людских ресурсов для достижения вышеуказанных целей. И все это без создания армии госслужащих, необходимость в которой отпадет после передачи проекта заказчику.
Кроме того, для государства снижается нагрузка на бюджет, экономится время, в подобных проектах больше возможностей для внедрения инноваций, повышается эффективность планирования за счет проведения расчета эксплуатационных расходов уже на стадии разработки проекта.
Кстати, пока велось строительство больницы в Феклабруке, земельное правительство поручило LKV аналогичные работы и в региональной больнице здоровья матери и ребенка в городе Линц.
Откуда брались средства для покупки земли, проектирования и строительства больницы?
Финансирование поступало из трех основных источников: из Европейского инвестиционного банка (EIB), кредитов коммерческих банков, предоставленных на основе открытого тендера, и авансового платежа GESPAG за аренду будущего объекта.
Какие функции VAMED выполняла на этапе строительства больницы?
Она отвечала за разработку моделей и получение финансирования, разработку и менеджмент проекта, строительство под ключ и ввод объекта в эксплуатацию, а также за управление контрактами аренды.
Я уже говорила о том, что LKV является юридическим лицом публичного права, поэтому все заключаемые ею контракты требовали проведения открытых тендеров – на конкурсной основе в рамках всей Европы.
Единственное исключение, которое допускает закон, касается вкладов в материальной форме (то есть услугами, работами и т. д.), вносящимися государственными и частными акционерами компании (например, разработка и менеджмент проекта со стороны VAMED), – там тендеры не требуются.
За счет чего VAMED получила доход при реализации проекта?
Она получила оплату за свои услуги в виде фиксированного гонорара и бонуса, выплаченных LKV. В этом случае VAMED не получает дохода от деятельности больницы. Однако, есть и другие ГЧП-структуры, где ситуация иная. Например, в настоящее время VAMED предлагает пациентам пройти курс реабилитации в семи различных центрах в Австрии, которыми она управляет и получает соответствующий доход.